Žel fin del muroŽ, Bronislaw Geremek

el fin del muro

Bronislaw Geremek
, Ministro de Asuntos Exteriores de Polonia entre 1997 y 2000 y consejero del movimiento Solidarnosc hasta 1989. Este artículo corresponde al discurso pronunciado en París el día 27 de enero del 2004 en el cuadro de la conferencia anual de la Escuela de Doctorado de Ciencias Políticas, por invitación del profesor Marc Lazar.
LV, 8-II-2004

Se inscribe la ampliación en la lógica de la integración europea? La respuesta afirmativa a esta pregunta es trivial, dado que la respuesta negativa sorprendería. Pero, cuando se reflexiona sobre la fecha del primero de mayo de este año, en que diez países –Polonia, Estonia, Letonia, Lituania, Chequia, Eslovaquia, Hungría, Eslovenia, Chipre y Malta– se convertirán en miembros de la Unión Europea, en espera de que dentro de tres años se les unan Bulgaria y Rumania, cabe sorprenderse ante todo por las dimensiones de esta ampliación. Lo cierto es que la simple enumeración de los nombres de estos países conlleva un acento exótico como si se tratara de la lista de países colonizados o del Orient Express. Europa Occidental ha olvidado que Praga y Cracovia, Budapest y Tallin, Varsovia y Bucarest son antiguas capitales europeas.

Las ampliaciones anteriores se desarrollaban con lentitud y precaución: transcurrieron dos decenios de la CECA y la CEE hasta que los tres primeros nuevos países –Reino Unido, Irlanda y Dinamarca– se unieran en 1973 a los seis países fundadores (Alemania, Francia, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo). Siete años más tarde ingresó Grecia, y en 1986, España y Portugal. Por fin, nueve años después, en 1995, ingresaron Austria, Suecia y Finlandia, con lo que se alcanzó la cifra de 15 países miembros de la Unión Europea. La UE, a lo largo de 30 años, ha pasado, pues, de seis países con 185 millones de habitantes a una comunidad de 15 países con una población de 375 millones.

La ampliación de este año 2004 conducirá a una UE de 25 miembros con 450 millones de habitantes. En esta ocasión, la decisión concierne a 10 países, que en su mayoría cargan a sus espaldas medio siglo de pertenencia a la “otra Europa”, de sumisión al dictado de Moscú y al régimen comunista contra la voluntad de sus pueblos.

Valentía e imaginación
Se trata de una decisión digna de admiración por su valentía e imaginación. El inconveniente es que no parece haber sido tomada en absoluto con plena conciencia y de forma “deliberada”. Después del “otoño de los pueblos” de 1989, Occidente no ha recuperado tan fácilmente el aliento; ante las aspiraciones de los países del Este, trataba ante todo de ganar tiempo. La perspectiva de ingreso en una Confederación Europea, lanzada por François Mitterrand, traducía esta actitud y era susceptible de desencadenar efectivamente una respuesta inmediata al desafío planteado por la liberación del Este europeo, pero se vio rachazada tanto por las elites políticas como por la opinión pública de Europa central: estos países confiaban en poder reunirse en la familia común de Europa, contando con un puesto en la lista de espera.

La Comisión Europea de Jacques Delors propuso la senda idónea: una ayuda a la transformación, un estatuto de asociación, una perspectiva de ingreso. Sin embargo, los acontecimientos se sucedían con una rapidez sin par con relación a la capacidad de reacción real de parte de Bruselas. El ritmo y cadencia de la libertad en Europa central caracterizaba la perspectiva de la ampliación. En el primer grupo era menester incorporar además de Polonia y Hungría a los checos y los eslovacos; además, a un país procedente de la escisión yugoslava –Eslovenia– y a un país báltico, Estonia.

El tránsito de cinco países candidatos a la cifra de 10 o 12 se operaba así por efecto de la presión de distintos países miembros, por la fuerza de las cosas, y no por efecto de una estrategia deliberada. El clima de celebración de la libertad, dominado el entusiasmo de los reencuentros familiares, se desvaneceía para dar paso a un ambiente apagado y taciturno, no exento de temor y decepción: Europa temía su valentía.

La lectura de las declaraciones y análisis políticos y de los sondeos de la opinión pública en los países europeos da fe de un cierto desconcierto y desasosiego ante la cuestión de la ampliación. La construcción europea es un éxito formidable: gracias a ella se garantizan la paz, la libertad y la democracia en un espacio cada vez mayor. La institución ha podido, tras las sucesivas ampliaciones, dotarse de una dimensión mediterránea y otra nórdica. El ingreso de nuevos países se contiene ya en la mentalidad de los padres fundadores, dando fe de la fuerza de atracción de la integración europea y de su éxito sin dejar de consolidar la prosperidad común basada en el mercado único y la comunidad de derecho. En estas circunstancias, el hecho que cuestiona el problema fundamental de los límites de la integración europea es la ampliación de este año.

En primer lugar, cuestiona la convicción de que la integración europea se basa en una dinámica de ampliación continuada. Uno de los comisarios de la UE que sostenía que la ampliación es necesaria para la integración comparaba la situación a la de la bicicleta de la que uno cae inevitablemente si no sigue pedaleando. Pero la lógica del “no avanzar es retroceder” no puede conducir a la ampliación permanente de la UE. No se trata de un problema que pueda reducirse al debate sobre “¿dónde se hallan las fronteras de Europa?”, ya que se refiere mucho menos a la geografía que a la geopolítica. La verdadera cuestión que ahora se plantea no consiste en la forma de proceder a nuevas ampliaciones, sino en la forma de afrontarlas e, incluso, de evitarlas. Es una cuestión que concierne a Turquía, país que negocia con la UE desde hace cuarenta años y que aguarda ahora que se ponga en marcha el procedimiento de adhesión.

Al reflexionar sobre ello, la UE ha de considerar ineludiblemente las características demográficas de este país, así como su religión, sin olvidar su vecindad con los países de Oriente Medio. Asimismo, a la hora de decidir sobre un país situado en los Balcanes, debe pensar en sus vecinos. Si se amplía hacia el este, no puede evitar la cuestión de Rusia –algunas voces en Italia y en Francia han solicitado ya su ingreso en la UE–, que también comportaría asimismo el hecho de una vecindad con Asia central.

En este caso, todas estas regiones que generan más historia de la que pueden asimilar (para emplear la famosa definición de los Balcanes) se hallarían en el seno de la Unión o en su inmediata vecindad. En definitiva: la ampliación actual plantea en consecuencia las cuestiones geopolíticas existenciales que la propia Unión Europea no había llegado a plantearse con anterioridad.

Alcanzo así mi primera constatación: “la ampliación del 2004 no es como las demás”. La ausencia de debate político europeo sobre la posguerra fría se halla en el origen del respaldo de las sociedades europeas a esta ampliación. No obstante, parece que la opinión pública ha comprendido mejor que las elites políticas su carácter esencial y excepcional. La preocupación de los gobiernos europeos por las consecuencias de los nuevos ingresos en la UE no obedece únicamente al viejo egoísmo o al miedo a tener que compartir la prosperidad entre un número mayor de comensales.

A estos dos factores podría atribuirse la decisión de la UE de no ofrecer a los nuevos miembros las mismas aportaciones concedidas a quienes iban llegando en las cuatro ampliaciones precedentes. O bien la carta de los seis países de la UE que exigen que el famoso umbral del 1,27% del PIB que nutre el presupuesto de la UE (que ya en los años noventa se quería aumentar a un 1,31%) descienda a un 1%. Las inquietudes de la opinión pública europea sobre los efectos de la ampliación parecen obedecer, sobre todo, al sentimiento de incertidumbre sobre el futuro común.

En efecto, no se trata de una ampliación como las demás, ya que es el resultado de la caída del muro de Berlín, del término de la guerra fría y de la superación de la división de Alemania. La guerra fría no finalizó por la victoria de unos y el fracaso de los otros, porque no se trataba en absoluto de una guerra, sino de un conflicto susceptible de prolongarse durante mucho tiempo. Quienes acabaron con este estado de cosas son los pueblos de los países que entran ahora en la UE, gracias a su resistencia y valentía: ¿es menester recordar el papel de “Solidarnosc” de Lech Walesa, del foro cívico de Vaclav Havel o de la “mesa redonda” en Varsovia y Budapest?

Para estos pueblos, la entrada en la UE significa el auténtico final de la Segunda Guerra Mundial, ya que el orden creado en Yalta desaparece así de modo definitivo. Para los pueblos de Europa del Este, esta palabra –Yalta– poseía una connotación especial, pues simbolizaba un régimen impuesto contra su voluntad, así como la división de Europa en nombre del orden internacional. Los levantamientos de Berlín, Poznan o Budapest demostraban que los pueblos del Este no aceptaban esta división.Conviene no olvidar que Yalta constituyó no sólo una ruptura en la vida política europea, sino también un desgarramiento de la conciencia europea. La ampliación del 2004 es, en consecuencia, una superación tanto de esta ruptura como del citado desgarramiento: pone fin a la división de Europa inscrita en la historia del siglo pasado.
Superar el cisma Este-Oeste

Sin embargo, hay que tomar asimismo en consideración las divisiones de Europa entre Este y Oeste, enraizadas desde hace mucho tiempo: el gran cisma que abrió un abismo entre la Iglesia romana y la bizantina y la división Este-Oeste motivada por distintas tendencias y estructuras económicas seculares.

Es cierto, por una parte, que el distanciamiento de las tradiciones religiosas no impidió que Grecia fuera miembro de la Unión Europea en 1981 y que la ampliación de este año, por otra, sólo atañe a los países de Europa central que defienden un modelo económico intermedio entre el Este y el Oeste. Sin embargo, se advierte el peso de la larguísima historia en las estructuras actuales de estos nuevos países miembros: ciertas diferencias de su situación respectiva y el retraso de su desarrollo económico se deben no sólo al medio siglo del régimen comunista, sino también a los cinco siglos de una evolución singular en que sus economías se complementaban en recursos y materias primas en contraste con la Europa capitalista.

Debe reconocerse que Europa se compone de diferencias y posee una enorme capacidad para superarlas y asimilarlas, lo que afecta igualmente a las diferencias y desfases entre el sur y el norte, como también –en el marco de la geografía cultural y religiosa del continente– a las rupturas entre la reforma, la contrarreforma y el siglo de las luces. Esas diferencias afectan a las estructuras de la vida diaria: diferencias entre zonas vitivinícola y cervecera, entre construcción de piedra, de ladrillo o de madera... Y afectan a las diferencias en la organización social y política: la preponderancia de la burguesía o de la nobleza, de gobiernos autoritarios o sistemas representativos que dan paso a sociedades civiles... Sobre el telón de fondo de todas estas diferencias, la división Este-Oeste parece ser lo suficientemente clara y pronunciada como para poder apreciar en el horizonte del 2004 las dimensiones de la unificación –o más bien cabría decir de la reunificación– europea.

Sin entrar en un análisis semántico pedante, quisiera tan sólo señalar que ambos términos de la cuestión poseen su propia justificación. Unificación, porque el medio siglo de la integración europea que ha desembocado en la UE no encuentra precedente o paralelo alguno en la historia de Europa: por primera vez, Europa se une por una voluntad de convivencia de todos sus miembros y por la conciencia de un pasado común. Reunificación, porque el universo mitológico y la historia europea expresan –desde hace largo tiempo– una comunidad de destino, y porque Europa –a lo largo de los siglos– ha llegado a conformar su unidad cultural y un espacio político unido.

Mi segunda constatación se refiere al hecho de que “la unificación de Europa se perfila sobre el horizonte de la ampliación del año 2004”, merced al reencuentro entre Este y Oeste. No se presenta en los términos de una síntesis entre ambos, sino más bien de una recuperación: el Este había quedado muy por detrás del Oeste. Los países candidatos han asimilado la experiencia comunitaria gracias a su enorme esfuerzo; los criterios establecidos en 1993 en Copenhague en lo referente a las normas democráticas y el respeto a los derechos humanos se han cumplido enteramente. Es cierto que los requisitos previos relativos al funcionamiento de la administración siguen representando un desafío. No obstante, puede afirmarse que el proceso de adhesión ha contado –en líneas generales– con una preparación correcta.

Hay que reconocer que el grado de prosperidad material (medida en términos de PIB per capita) del grupo de los nuevos diez países miembros no representa más que un 40% aproximadamente del nivel medio de prosperidad de la Unión Europea de los Quince. De ahí que no haya que descuidar que el Este pueda alcanzar el nivel del Oeste, por tratarse de uno de los desafíos más formidables de la historia moderna de nuestro continente. En el proceso de acercamiento de los niveles del PIB per cápita, la ayuda occidental desempeñará un papel considerable, pero también es cierto que los nuevos miembros tendrán que contar, sobre todo, con su propio esfuerzo.

Coste asumible
El informe sobre la ampliación de la Unión Europea que el antiguo primer ministro holandés, Wim Kok, sometió en marzo del 2003 a la Comisión Europea ofrece perspectivas sobre los costes presupuestarios de la ampliación. Anticipa que durante los primeros años posteriores al ingreso de estos países (hasta finales del 2006) las contribuciones netas de la UE a los nuevos miembros podrían no sobrepasar los diez millardos de euros (el cálculo más optimista anunciaba 25 millardos de euros para este periodo).

Para caer en la cuenta del peso de este coste, bastará decir que las transferencias financieras de Alemania occidental a los cinco nuevos länder que integraban la RDA (con 17 millones de habitantes) se quintuplicaron en comparación con las previsiones relativas a los diez nuevos miembros, con 75 millones de habitantes y fueron diez veces mayores, en caso de regirse según el cálculo optimista.

Aporto estas cifras no para entrar en los detalles contables de la ampliación –cosa que no pretendo–, sino más bien para subrayar los dilemas actuales de la integración europea. Hasta ahora, todas las políticas de la Unión Europea tendían a lograr la desaparición de las diferencias de grado de prosperidad en el seno de la Unión o, como mínimo, de las diferencias espectaculares. Cabe preguntarse si la moderación de las políticas de solidaridad y ayuda interna se explica por las dificultades coyunturales de la economía europea o bien por una nueva estrategia que aceptaría las diferencias económicas tratando, al propio tiempo, de eliminar las diferencias políticas. No hay que extrañarse demasiado ante esta idea, ya que Europa se encuentra en una importante encrucijada de su historia y ha de saber adónde se encamina: la política a corto plazo no responde al desafío de nuestro tiempo.

La sensatez y clarividencia de los padres fundadores de la Unión Europea no permitían abrigar duda alguna sobre la constatación de que la finalidad de la integración europea es la paz en la libertad y la estabilidad. Ahora bien, la persistencia de las grandes diferencias de nivel económico y material de los distintos países miembros podría generar desequilibrios y conflictos que contradirían esta finalidad.

La ampliación de este año sólo puede crear las auténticas condiciones para alcanzar la unificación europea en el caso de que los nuevos miembros puedan doblar en los próximos diez años el índice medio de crecimiento económico de la UE. La “estrategia de Lisboa” debería poder prolongarse en una “estragia” denominada tal vez con el nombre de una de las capitales de Europa central, capaz de garantizar a los nuevos países miembros un lugar en “la economía más competitiva y dinámica fundada en el saber y el conocimiento que existe en el mundo”, convirtiendo este imperativo de índice doble de crecimiento económico de estos países europeos “en vías de desarrollo” en una de las tareas principales de toda la Unión Europea. La solidaridad europea es inseparable de los intereses de Europa. Puede considerarse que esta solidaridad y estos inteseses son factores interdependientes de la integración europea pero, ante todo, de la dimensión política de la UE.

Mi tercera constatación es, efectivamente, que “la ampliación de este año plantea enérgicamente el problema de la unidad política de Europa”. En este momento, ello puede parecer una ilusión que contradice por completo la realidad de la ampliación. ¿La unidad política de Europa? A lo largo del 2003, dos acontecimientos han puesto de manifiesto un profundo desfase entre la conducta política del Este y del Oeste. A principios de año, la cuestión de la guerra de Iraq mostró una diferencia de actitud con respecto a Estados Unidos: los “nuevos” coincidieron con la actitud de algunos “antiguos”. A finales de año, unos meses después de la solemne firma en la Acrópolis de los acuerdos de ampliación, se achacó a Polonia y España el fracaso de la Constitución europea en la cumbre de Bruselas. Dos casos que, más que unidad, demuestran divergencia de criterios.

En ambos casos, sin embargo, también concurrían malentendidos. Sobre la cuestión de la guerra de Iraq, no había postura común con la Unión Europea de modo que era inevitable que los “nuevos” la fracturaran. Y, sobre todo, la realidad es que no existía debate sobre esta cuestión entre los Quince y los Diez. De hecho, la mayoría de los diez países están convencidos de que la OTAN les garantiza al máximo su seguridad. La caída de una de las dictaduras más sangrientas de nuestra época debería, sin embargo –junto con la crítica de todas las estrategias internacionales que se distinguen por su unilateralismo–, permitir recuperar una unidad de actitud y de conducta de los países europeos. La confrontación que han hecho patente estas divergencias –y malentendidos– ha puesto de manifiesto la necesidad de una política exterior común.

La actitud hacia la Constitución europea puede ser considerada como el índice de las intenciones futuras, y en el bloqueo del tratado constitucional por parte de Polonia y España puede detectarse legítima y justificadamente la expresión de un escaso afecto a la idea europea y a la profundización de la ampliación. De todas formas, el sondeo de la opinión pública del Eurobarómetro en los meses de octubre y noviembre del 2003 da una respuesta unívoca: a la pregunta sobre si la Unión Europea debe dotarse de una Constitución, un 76% de los polacos responde “sí”, lo que constituye un resultado impresionante si se compara con la respuesta francesa (un 60% del “sí”), la alemana (un 62% del “sí”), o la danesa (un 46%).

Sin embargo, en la cumbre de Bruselas, Francia y Alemania por una parte y, por otra, Polonia y España se enfrentaron a propósito de la doble mayoría (por Estado y por el peso demográfico) en el voto ponderado en el Consejo Europeo. El interés de Polonia y España en apoyar la solución propuesta por el tratado de Niza, y el de Alemania por la solución contenida en el proyecto constitucional, eran evidentes, pero la confrontación y la conciliación de los distintos intereses nacionales forma parte de la práctica diaria en el seno de la Unión Europea. Hay que tener en cuenta que, esta vez, se trataba de un problema que excedía los procedimientos y trámites de carácter técnico.

El reparto de poder

En realidad, se trataba de la confrontación de dos posturas que desconfiaban mutuamente. Aún no se ha secado la tinta de los documentos de ratificación del tratado de Niza. La prisa por intentar eliminar los defectos de este tratado expresaba una preocupación importante, tanto mayor cuanto que los autores principales de las soluciones de Niza son quienes querían abandonarlo. En Niza fue patente la cautela de Europa –y de Francia en particular– ante el peso de Alemania en la adopción de decisiones. En Bruselas (o en las decisiones de la Convención) esta sensación ha desaparecido. ¿Por qué?

Una hipótesis plausible señala que este cambio, lejos de ser trivial, obedecía a la desconfianza hacia los recién llegados y su influencia sobre la adopción de decisiones en la Unión Europea ampliada. Se hacía justicia, de hecho, a la demografía de los países en la composición del Parlamento Europeo, que es elegido mediante voto proporcional. Joschka Fischer, ministro de Exteriores alemán, en su discurso en la Universidad Humboldt, atribuía al Consejo Europeo el papel del senado, institución para la que –en las estructuras de carácter federal– no se tiene en cuenta el número de habitantes. En Niza se llegó a un compromiso al rebajar el índice de proporcionalidad demográfica; en Bruselas se quería introducir una proporcionalidad plena. El tránsito del voto unánime al voto mayoritario se acompañaba, así, de un cambio radical en la ingeniería del proceso de adopción de decisiones.

En la actitud de Polonia sobre la cumbre de Bruselas puede constatarse la expresión de otra desconfianza, con relación al juego hegemónico en el seno de la Unión. No se trata en absoluto, en este caso, de una sensibilidad “soberanista” especial, sino de una experiencia reciente. A propósito de los enlaces de transporte entre en enclave ruso de Kaliningrado y Rusia, las grandes capitales se pronunciaban sin solicitar el criterio del país directamente afectado, Lituania.

Las infracciones del pacto de estabilidad por parte de dos importantes países, Francia y Alemania, se acompañaban de silencio acerca de sus propias decisiones. Las tomas de postura, en nombre de la Unión, por parte de los “grandes” se hacían públicas sin pedir siquiera la opinión a los demás países miembros. Cabría explicar tal desconfianza por el interés europeo que, en este caso, se situaba por debajo del interés nacional de los grandes: de todas formas, bien valía la desconfianza de los dos grandes que –justificadamente– se considera el motor de la integración europea con relación a los recién llegados.

Sólo se pueden disipar las desconfianzas y malentendidos acudiendo al debate público y al diálogo entre los distintos gobiernos y familias políticas. Debate y diálogo que se echaban tremendamente en falta en el seno de la UE en una encrucijada histórica. Así, el momento “constitucional” salía del lance disminuido y bloqueado. Era menester un milagro para que el tratado constitucional pudiera ser aceptado –de forma inmediata y sin cambios– en la cumbre de Bruselas, y tal milagro no se produjo. Es cierto que a finales del siglo XVIII las primeras constituciones democráticas –la norteamericana, la polaca y la francesa– se adaptaron de forma inmediata por el efecto de la sorpresa (que algunos tenían como una conspiración), pero la esencia de su “momento constitucional” radicaba tanto en su efervescencia revolucionaria como en su formulación de una visión del futuro en términos jurídicos.

Nada semejante se advierte en el caso de la Constitución europea. Excepto en el caso del trabajo de la convención presidida por Valéry Giscard dŽEstaing –que considero como uno de los grandes momentos de la integración europea–, no ha habido un debate político de importancia y altura. Ahora tenemos la Constitución a nuestro alcance: hay que trabajar en ello. El factor que ha incitado a pensar en ella ha sido precisamente la ampliación, y es la ampliación el factor que demuestra su necesidad. Nos sitúa ante la visión de una Europa unida, basada en la paz y la libertad, capaz de desempeñar su papel en el mundo traduciendo en términos constitucionales la voluntad de sus pueblos y sus ciudadanos de vivir juntos.

Las viejas divisiones
Sin embargo, después del fracaso del tratado constitucional en la cumbre de Bruselas, se han hecho oír diversas voces que ponen en duda el futuro de una UE ampliada y que ha llegado a afirmar la necesidad de volver a empezar la tarea de la integración, de fundar de nuevo la Unión Europea, resignándose en caso contrario a una Europa a dos velocidades. De esta manera, toda tarea relativa a la ampliación cambiaría de sentido: consistiría en una manifestación de la falta de unión de Europa y el regreso a las viejas divisiones, no a la reunificación de Europa. Más aún, la tarea de la integración europea perdería su verdadera significación.

Los ciudadanos de los países que ingresan en la UE después de la guerra fría se pronuncian por una Unión Europea fuerte, basada en instituciones y políticas comunitarias sólidas a fin de poder garantizar la fortaleza material y política que tanto necesitan estos países que la historia ha puesto a prueba. Sin dejar de señalar la importancia de la OTAN para la seguridad de Europa, los ciudadanos se han mostrado favorables a unas fuerzas armadas europeas (según el Eurobarómetro, en el 2003 sostiene esta opinión un 78% de los polacos), a una política exterior independiente (en Polonia, un 74%), a una opinión común (en Polonia, un 84%). Si la UE quiere realmente hacer posible la unidad de Europa y la realización de un proyecto político europeo, hallará en estos recién llegados el respaldo y el aliento necesarios.

La clave consiste en saber dialogar y en no incitar al silencio. Este debate necesario sobre el pasado y el futuro de Europa podría atraer a los jóvenes y rejuvenecer a las sociedades civiles. Debería encontrar en el Parlamento Europeo su foro privilegiado. Otorgaría su espacio necesario a las ideas y proyectos de futuro. Si, en un momento crucial de su historia, Europa no es capaz de recuperar su aliento, existe también otra posibilidad: la degradación y destrucción de la tarea desarrollada a lo largo del último medio siglo.