"“Guerra contra las drogas”: ¿se puede modificar el paradigma internacional?", Juan Gabriel Tokatlián

América Latina en UNGASS 2016: un impulso restringido, una cumbre anodina 

En abril de 2016 América Latina llegó a la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, en sus siglas en inglés) sobre el tema de las drogas sin contar con una postura mancomunada. Esto sucedió aun cuando la problemática allí abordada ya no representa una cuestión de exclusivo interés andino o un asunto centroamericano, sino que se trata de un tema consolidado en todo el continente. Otra vez, México optó por el juego solitario. Nunca se creó un cónclave latinoamericano al respecto y los documentos hemisféricos (OEA, Organización de los Estados Americanos), regionales (CELAC, Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños) y subregionales (UNASUR, Unión de Naciones Suramericanas) no parecieron guiar el comportamiento y el pronunciamiento específico de los países.

El análisis de dichos comportamientos y pronunciamientos lleva a identificar tres tipos puros de perfiles: los protagonistas, los que asumieron una posición intermedia y los pasivos. Estos perfiles abarcaron, asimismo, desde la promoción de programas revisionistas hasta el explícito obstruccionismo a la modificación del statu quo. Las graduaciones en las que ese revisionismo u obstruccionismo se hizo manifiesto también variaron según el caso; algunos estados promovieron revisionismos u obstruccionismos profundos, moderados o acotados.

En este contexto, se parte de la premisa de que los diferentes perfiles adoptados se dieron en el marco de una fuerte dispersión, característica visible de la conducta de la región en el tema de las drogas. De hecho, algo similar sucedió en las dos cumbres anteriores, incluso cuando la primera de ellas (1990) se llevó a cabo en pleno ocaso de la Guerra Fría y en la cúspide del paradigma de “guerra contra las drogas” mientras la segunda (1998) se dio en una época en la que comenzaba a entrar en crisis la declamación del fin de la historia. El contexto ha cambiado pero continúa vigente la proverbial dispersión latinoamericana frente al tema, producto, entre otras cosas, de su lugar distintivo en la geopolítica continental y mundial y de su convencional postura de mejor ser poco visible en los temas de agenda negativa.

En 1990, los esfuerzos se orientaron hacia el control de la oferta, esencialmente a partir de la implementación de medidas punitivas. La caída del comunismo en la Unión Soviética y Europa Oriental fue muy esencial para que Estados Unidos y muchos países asiáticos encontraran eco en su versión del prohibicionismo, como también lo fue la escasa voluntad por parte de los países latinoamericanos y de la Unión Europa de definir una postura común y alternativa. Ocho años más tarde, los países de las Naciones Unidas volvieron a encontrarse para tratar la problemática. Fueron, esta vez, nociones como las de “planteamiento equilibrado” y principios tales como la “responsabilidad compartida” los que encauzaron el debate. Incluso fueron introducidos en la declaración final. Pero si bien esta situación favoreció la despolarización parcial de la política interestatal frente a la lucha antinarcóticos, en 1998 la opción de generación de “guerras” no modificó su esencia; de hecho, siguió constituyendo la piedra angular de estrategia global frente al problema de las drogas.

Para los gobiernos latinoamericanos –tanto los más afectados por el fenómeno de las drogas como los menos - los costos de la “guerra contra las drogas” eran onerosos, pero algunos de los beneficios eran tentadores (entre otros, asistencia militar y de seguridad, concesiones comerciales, mantenimiento de las elites en el poder). En esa ecuación, el distanciamiento efectivo de Washington en los foros globales no necesariamente significaba muchas nuevas ganancias. Cuestionar retóricamente si, reformar sustantivamente no, fue la norma en los encuentros pasados. Así pues ¿qué tuvo de novedoso esta tercera sesión? 

Una cumbre, diferentes comportamientos

La principal particularidad de esta sesión, inicialmente programada para 2019 fue adelantada tres años gracias a la presión de varios países latinoamericanos, los cuales, a diferencia de las ocasiones anteriores, lograron articular posiciones comunes en la Asamblea. Para ello fue clave la Resolución Ómnibus anual sobre políticas de drogas, que fue patrocinada por México y acompañada por otros 95 estados. El rol de otros países como Colombia, Uruguay y Guatemala fue también fundamental para que UNGASS se celebrara en 2016. Un punto que dejaremos para profundizarlo más adelante.

La segunda cuestión que merece ser abordada es que los principales perfiles evidenciados en la nueva sesión no fueron necesariamente una expresión lineal de los tiempos pasados. Hubo, en esta oportunidad, quienes asumieron un evidente liderazgo, aquellos que optaron por mantener un posicionamiento intermedio y los que comulgaron con el bajo perfil.

En UNGASS Rusia, Indonesia, China y Estados Unidos fueron algunos de los que mantuvieron un alto perfil. Entre ellos, los dos primeros lo ejercieron a partir del obstruccionismo profundo. La delegación rusa, nueva campeona en la guerra contra las drogas, expresó en diversas oportunidades la necesidad de reconciliar diferencias en pos de avanzar hacia un “mundo libre de drogas” y tal horizonte requiere, desde su perspectiva, obstruir cualquier alternativa de revisión de las tres convenciones. En la reunión preparatoria, el delegado de Moscú había planteado que las demandas de legalización podían llevar hacia un “abismo”. Por su parte, Indonesia remarcó sistemáticamente la importancia de la pena de muerte como centro de su sistema de justicia penal y la enorme amenaza que representa para su país el tráfico y uso de drogas.

Por su parte, China fue un obstruccionista moderado, al rechazar la adopción de un lenguaje innovador en la materia y debido a la oposición de muchos de los miembros de la asamblea a la aplicación de penas severas para delitos de drogas, incluida la pena de muerte. Sin embargo, por momentos llegó a mostrar cierta flexibilidad. Aun promoviendo un enfoque notoriamente punitivo, China mencionó la necesidad de considerar objetivos en materia de salud y derechos humanos y de determinar un apropiado castigo, según el principio de proporcionalidad.

Finalmente, Estados Unidos ejerció su liderazgo promoviendo un revisionismo acotado. Dejando de lado su histórico papel de paladín de la línea dura y el obstruccionismo, defendió tres objetivos esenciales: la integridad de las tres convenciones -consideradas por Washington las bases sobre la cual la cooperación internacional se ha erigido y sobre la cual la misma puede fortalecerse-; un mayor énfasis en enfoques de salud pública; y el combate contra el tráfico ilegal transnacional. La casi constante demanda por la profundización de un enfoque de salud pública, prevención y tratamiento, va de la mano con las experiencias de reducción de daño que se están llevando a cabo en varios estados, más no con la presión prohibicionista que mantiene fronteras afuera.

Irán, Egipto, Canadá, República Checa, Portugal, Países Bajos fueron algunos de los países con comportamiento intermedio. Los últimos cuatro -que vienen estimulando progresivamente enfoques más permisivos y pragmáticos, tanto doméstica como internacionalmente- lo hicieron vía un revisionismo moderado. Canadá incluso anunció la puesta en marcha para 2017 de una nueva legislación para regular el cannabis. Por su parte, Irán y Egipto lo materializaron con un obstruccionismo profundo, adoptando la línea de tolerancia cero.

Australia y Nueva Zelanda, junto a un amplio espectro de países europeos, asiáticos y africanos, accionaron con un perfil bajo. En el caso de los países de Oceanía y de Europa, en general compartieron en sus discursos el reconocimiento de la necesidad de flexibilizar la aplicación de las convenciones de drogas y de promover programas y servicios de prevención y reducción de daños. Defendieron, así, un revisionismo acotado. En el otro extremo, los representantes asiáticos y africanos fueron mayoritariamente obstruccionistas profundos. Se sumaron a las demandas por un mundo de libre de drogas, alcanzable vía un esfuerzo colectivo por fortalecer la fiscalización punitiva internacional de la oferta. El posicionamiento de estos países fue clave para evitar que conceptos como los de “reducción de daños” fueran bloqueados en la declaración final y para evitar un consenso en torno al rechazo a la pena de muerte. Para todos ellos, el centro de atención continúa estando situado en cómo el problema de las drogas constituye una amenaza a la seguridad de las sociedades y las personas. 

Los perfiles latinoamericanos

Planteada esta fractura -que no evitó la definición y aprobación de un documento por la Asamblea- cabe preguntarse respecto del perfil que adoptaron los países latinoamericanos durante aquellos días. ¿Fueron ellos actores principales? ¿Defendieron el obstruccionismo o promulgaron con el revisionismo? ¿Lo hicieron de manera profunda? Pasemos a analizar caso por caso.

Líderes.Colombia, México, Guatemala, Uruguay y Jamaica asumieron un perfil alto, a través de un revisionismo moderado. En las UNGASS anteriores, los dos primeros estados habían sobresalido, pero de manera diferenciada. México relativamente más crítico, Colombia relativamente menos impugnador; ambos reconociendo, tácitamente, que eran el epicentro del avance del fenómeno en la región. Llamativamente, en aquel momento, Ciudad de México y Bogotá no aunaron en aquellas oportunidades una línea de acción común, cada uno confiando en su “relación especial” con Washington. México quería evitar ser objeto del proceso de certificación y colocarse en el ojo del huracán antes y después de la firma en 1994 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, o NAFTA en sus siglas en inglés). Colombia, por su parte, aspiraba a ser el buen alumno de los años ochenta y comienzos de los noventa (lo que le valió, entre otros, el acceso – la Ley de Preferencias Arancelarias Andinas (o Andean Trade Preference Act, en sus siglas en inglés). Bogotá quería además dejar atrás la estigmatización de la segunda parte de los noventa cuando el país fue de-certificado en materia de cooperación anti-drogas y al presidente Ernesto Samper (1994-98) se le retiró el acceso a Estados Unidos.

En esta tercera sesión, volvieron a actuar cada cual por su cuenta.Colombia es un país unitario que cuenta con un acervo de leyes y prácticas muy represivas, pero en el campo internacional anima alteraciones profundas del paradigma dominante. En esta oportunidad estuvo representada por su presidente, Juan Manuel Santos, quien abogó por flexibilidad en la aplicación de las convenciones. Estas últimas deben adaptarse a las situaciones particularidad de cada Estado, sostuvo. Algunos de los principios augurados giraron en torno al acceso a drogas actualmente definidas ilegales para uso médico y científico, a la definición de medidas para reducir riesgos y daños causados por el consumo, a concentrar la atención en los delitos complejos y no en los eslabones más bajos de las cadenas del tráfico ilegal, y al rechazo a la pena de muerte en cualquier circunstancia. “Este no es un llamado a la legalización”, había asegurado Santos en una nota publicada dos días antes de la cumbre en El Universal. El alto perfil colombiano tiene que ver con la demanda por un reconocimiento de la cantidad de opciones intermedias entre la legalización y la guerra total.

En representación de México también estuvo su jefe de Estado, Enrique Peña Nieto, quien desplegó un compendio de ideas para justificar su demanda en pos de reorientar la cooperación internacional en torno a la problemática. Desde un país asediado por los efectos de la exacerbación de un prohibicionismo contenido en estricto marco legal y condicionado por su lugar en la geopolítica global, el presidente insistió en adoptar una perspectiva que sitúe como centro a las personas, en lugar de las sustancias. Esto, como podrá apreciarse posteriormente, tuvo un impacto directo en la declaración final. México puso a debate la necesidad de un mayor compromiso de los países consumidores -en materia de reducción de la demanda y de lucha contra el crimen transnacional- y de la adopción de un modelo de derechos humanos, prevención y salud pública, algo que comienza a visibilizarse con los últimos pasos adoptados en pos de regular el mercado de cannabis para uso medicinal.

Guatemala, otro de los impulsores del adelantamiento de la cumbre, mantuvo un alto perfil con su nuevo presidente. Jimmy Morales y su comitiva clamaron por abrir nuevas alternativas ante el statu quo vigente, sobre todo ante la grave situación por la que atraviesa desde hace años el Triángulo Norte que comparte con Honduras y El Salvador. La cruzada contra las drogas implica que países como Guatemala contribuyan con la pérdida de decenas de miles de vidas humanas, además de con cuantiosos recursos materiales. La escasez de estos últimos demanda, desde la perspectiva de Morales, la necesidad de un nuevo enfoque que permita frenar la violencia en aquel país y reorientar esos recursos materiales hacia el área de salud, trabajo y educación, entre otros. Siguiendo esta línea, fueron tres los principales ejes del argumento guatemalteco: la necesidad de priorizar un enfoque humano, centrado en la salud pública y “no meramente en las respuestas punitivas”; el reconocimiento de que las políticas de drogas deben ser congruentes con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, poniendo a las personas (y no así a las sustancias) en el centro de estas políticas; y la aceptación de que las convenciones internacionales brindan flexibilidad suficiente como para que los diferentes países apliquen sus políticas de drogas según sus propias necesidades y posibilidades.

Uruguay fue otro país con alto perfil revisionista. Cuestionó abiertamente al régimen internacional de fiscalización, al que definió como “insuficiente, confuso, contradictorio, cuando no perjudicial” para alcanzar los fines últimos de las convenciones. Esto lo hizo siempre partiendo de la premisa de que el modelo uruguayo de regulación del mercado de marihuana pretende brindar alternativas al mainstream, mas no necesariamente proponer un modelo de alcance universal. Cada nación cuenta con su propia historia, tradición y cultura. Los intentos de Montevideo por frenar los daños de la prohibición van de la mano con la presión para que la interpretación e implementación de las convenciones sobre drogas se correspondan con la protección de los derechos humanos. Lo que hace falta, plantearon los delegados uruguayos, es cargar de sentido y contenido al modelo de regulación de mercados para convertirlo así en un nuevo paradigma.

También Jamaica tuvo un rol activo y de alto perfil. Demandó estrategias balanceadas, multidimensionales e innovadoras que tuvieran en cuenta las realidades nacionales y atacaran las raíces de la problemática a través de la implementación de programas de integrales de reducción de la demanda en las áreas de prevención, intervención temprana, tratamiento, rehabilitación y reintegración social. El cannabis ha sido históricamente utilizado en Jamaica como medicina tradicional y como sacramento religioso por parte del movimiento rastafari, usos que no representan ni grandes cultivos ni un agudo tráfico. Por ello, el Gobierno descriminalizó el año pasado el uso de aquel producto en ciertas cantidades y adoptó una legislación que contempla su uso como sacramento religioso. Su canciller incluso demandó el establecimiento de un mecanismo para revisar la totalidad de la arquitectura global de control de drogas.

Intermedios. Argentina, Ecuador y Costa Rica explicitaron un comportamiento intermedio, en todos los casos, moderado. Argentina salvaguardó los principios de “integralidad” de la problemática, de la “responsabilidad compartida”, la “flexibilidad” y la “proporcionalidad”. La delegación de aquel país hizo hincapié en que el fin último de las políticas de drogas debe ser la salud y el bienestar de la humanidad. La abolición de la pena de muerte también constituyó una parte importante del posicionamiento oficial. Esto plantea, al igual que hemos resaltado en otros casos, cierta incompatibilidad entre la acción internacional y la doméstica, en el sentido que recientemente en Argentina se ha emitido un decreto de urgencia en seguridad pública que avala el derribo de aeronaves. Dicho permiso constituye, en los hechos, una pena de ley encubierta. Contradictoria con los principios promulgados resulta también la progresiva militarización de la lucha contra el narcotráfico, visible en los operativos que desde hace años se llevan a cabo en el noroeste argentino. El hecho de que la delegación argentina tampoco mencionara en su discurso la palabra “reducción de daños” también parece evidenciar cierta empatía con los países que obstruyeron su inclusión en la declaración final.

Ecuador también comulgó con el perfil moderado. Desde hace tiempo el Gobierno de Rafael Correa viene clamando por nuevas alternativas en orden de combatir el consumo y restringir la producción de estupefacientes. La administración nacional ya ha descriminalizado el uso personal, la posesión y el consume de cantidades limitadas de varios narcóticos, alucinógenos y estimulantes. Todas ellas son medidas importantes, en un contexto caracterizado por una sobrecarga en sus sistemas policial, militar y judicial. Una de las principales demandas ecuatorianas en la nueva UNGASS se concentró en la mejora de los mecanismos de control del lavado de activos. Desde su punto de vista, los bancos de los países del norte son los principales lavadores de dinero criminal, aun cuando éstos acusan a los del sur de ser los responsables de dicho blanqueo. Sobre esa base, defendió un enfoque equilibrado entre seguridad, prevención y seguridad, basado en el respeto de la soberanía y en la evidencia científica.

Un tercer Estado con comportamiento intermedio-moderado en sus demandas fue Costa Rica, que promovió un enfoque de derechos humanos arraigado en la seguridad humana, el tratamiento y la rehabilitación. Apoyando desde el comienzo la iniciativa de adelantar el encuentro, también demandó apoyo de la comunidad internacional para actuar frente al tráfico ilegal transnacional. Ello no evitó su crítica a las políticas represivas emanadas de la lógica prohibicionista ni su llamado a un “debate abierto, inclusivo y basado en la mejor evidencia científica disponible” que fomente la multidisciplinariedad y coloque al ser humano como centro.

Pasivos.Un tercer conjunto de países prefirió optar por un bajo perfil. Brasil, Paraguay, Chile, Honduras, Cuba y Venezuela fueron algunos de ellos. Los cuatros primeros, explícito en su revisionismo acotado; los dos últimos con su obstruccionismo, también acotado.

Más allá de la perspectiva multidimensional brasileña, adoptada en su marco legal y de la implementación de programas innovadores -como el programa Brazos Abiertos -, este país ostenta el cuarto puesto mundial en el ranking de estados con mayor población encarcelada. Las políticas de interdicción y encarcelamiento masivo se combinan con iniciativas de reducción de la oferta como el Plan Nacional de Fronteras o sus complementarios Operación Sentinela (en su nombre portugués) y Ágata. Teniendo en cuenta este cuadro y la grave coyuntura por la que atraviesa el país a partir del impeachment a Dilma Rousseff, la delegación brasileña se limitó a plantear la importancia de alcanzar un consenso en torno a políticas más balanceadas, efectivas y humanas. También dejó en claro que la declaración final debería ser revisada en 2019, sobre la base de tres cuestiones esenciales: la necesidad de una mayor flexibilidad; el respecto a los derechos humanos; y la priorización de enfoques centrados en la salud.

Por su parte, Paraguay expresó, tímidamente, su soporte a la generación de una alternativa integral, amplia y equilibrada, para reducir tanto la demanda como la oferta. Hizo hincapié en la garantía del respeto a los derechos humanos y de un modelo concentrado en el mejoramiento de los sistemas públicos de salud se tornan esenciales, así como también en el hecho de que, para Asunción, las convenciones representan los principales instrumentos para la fiscalización de drogas.

Chile siguió esta línea. Su Estrategia Nacional 2009-2018 asume una fuerte conexión entre crimen organizado y abuso de drogas y considera, como muchos otros países, que se requiere adoptar una respuesta integral a los desafíos que esta mecánica genera. En ese marco, el Gobierno de Michelle Bachelet destacó la importancia del desarrollo de acciones transversales y multisectoriales, aun cuando el país destina gran parte de sus recursos a la interdicción a través de su Plan Frontera Norte -en la frontera con Perú y Bolivia-. Si bien hizo un llamado a la puesta en marcha de estrategias equilibradas concentradas en los derechos humanos y la salud pública, continúa manteniendo un posicionamiento reacio al cambio. Finalmente, una tímida Honduras apoyó el llamado a avanzar en un proceso de cambio, que permita continuar desarrollando y potenciando programas de salud pública integrales basados en la protección de los derechos humanos. Podría sostenerse que, entre los revisionistas pasivos, Chile y El Salvador son los menos reformistas de todos.

Cuba y Venezuela se inclinaron a apoyar el statu quo vigente, asumiendo una postura pasiva. En diversas oportunidades, la delegación cubana sostuvo que el abuso de drogas es un problema de salud pública, pero también representa una amenaza a la seguridad y al progreso socioeconómico de los pueblos. “Los psicoactivos son ilegales porque son dañinos, y no al revés” planteó su representante. En su perspectiva acerca de la responsabilidad compartida, el problema no podrá ser resuelto ni legalizando las drogas ni militarizando las capacidades sino haciendo frente al delito. Venezuela también aportó al obstruccionismo pasivo de bajo perfil. Propuso, como muchos de los revisionistas, edificar un modelo de abordaje con base en el ser humano, pero se encargó de resaltar su compromiso de apoyar la cruzada internacional contra las drogas. A pesar de que el Plan Nacional Anti-drogas 2015-2019 asume una perspectiva integral, esta posición está asociado al hecho que en Venezuela las Fuerzas Armadas tienen un rol preponderante en la lucha contra el narcotráfico. 

Corolario

El papel que cumplieron algunos países latinoamericanos fue clave para concretar la tercera sesión de UNGASS antes de tiempo. En ese marco, todos ellos rubricaron la declaración final, garantizando, como en las cumbres anteriores, el blindaje de la homogeneidad de la Asamblea General.

Como ha podido apreciarse, esa homogeneidad no fue tal en materia de comportamientos y perfiles adoptados. Dispersos, los países de la región adoptaron diferentes alineamientos y defendieron distintos enfoques. Hubo entre ellos desde revisionistas hasta obstruccionistas, que accionaron con variadas gradualidades. Esto, incluso cuando muchos de ellos habían aprobado documentos de posición erigidos en el seno de organismos regionales como la OEA, CELAC, o UNASUR.

Otra cuestión que se evidenció durante el encuentro es que mientras que algunos países demostraron coherencia entre sus posicionamientos externos y sus comportamientos internos, otros hacen explícita una disociación entre ambos niveles. Esto se torna sobre todo evidente en muchos casos en los cuales se pregona cierto revisionismo a nivel internacional, pero se aplican medidas domésticas que van de la mano de estrategias fundamentalmente punitivas.

Todos los representantes de América Latina contaron, sin embargo, con un limitado margen de maniobra para incidir en un documento rubricado en representación de 193 naciones. Ello opacó las discrepancias (no haciendo mención a la pena de muerte aplicada a delitos de drogas o a la relevancia de la generación de programas de reducción de daños) y no permitió su debate o reescritura. Se trató de un documento ya acordado por una minoría de antemano (concentrada en los países del Consejo de Seguridad) que anuló las recomendaciones de un amplio número de los miembros de la ONU y dejó de lado a gran parte de las organizaciones de la sociedad civil en las deliberaciones que le dieron forma. Esto se dio aun cuando en los años anteriores a esta cumbre se promovió un amplio reconocimiento internacional de parte de muchos estados y múltiples actores no gubernamentales, respecto de sus demandas de cambios en el régimen global de drogas.

No hubo, por lo tanto, grandes sorpresas ni cambios paradigmáticos. Más allá de la presión por pensar de manera alternativa el problema mundial de las drogas, el consenso volvió a remarcar el ideal moralista de un “mundo libre de drogas”. Incluso cuando el perfil adoptado por muchos países latinoamericanos contribuyó a abrir espacios para debatir acerca del ensayo de experimentos localizados y específicos en una dirección regulatoria, la dispersión con la que éstos actuaron contribuyó a evitar el desmantelamiento del prohibicionismo vigente.

Como sea, la anodina UNGASS 2016 ha demostrado que la fútil y onerosa “guerra contra las drogas” ha perdido credibilidad y consenso en América Latina, región que se ha llevado la peor parte de esa cruzada. La flexibilidad que brindan las convenciones internacionales abre una ventana de oportunidad para experimentar nuevas opciones, distintas a las que ya han demostrado su fracaso. Y que esas experiencias se lleven a cabo realmente depende de pasar del campo del discurso al de la acción, con coherencia. La modificación del paradigma internacional vigente no depende de retóricas inconexas e individualistas sino de la coordinación de posiciones conjuntas sustentadas por la evidencia empírica y científica.

Data de publicació:

05/2016, CIDOB

Autor:

Juan Gabriel Tokatlián, profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, Argentina y Nicolás Comini, director de la maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador, Argentina

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