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"El mito de la España casi federal", Alba Nogueira López

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut de Cataluña simboliza un punto de inflexión, pero hay muchos signos que desmienten el recurrente título del Estado-más-descentralizado-del-mundo. El mito del Estado casi federal choca con un mapa competencial mutante y progresivamente jibarizado; unos presupuestos autonómicos con controles estatales crecientes usados como arma de control político; y un nivel relevante del gasto condicionado con poca corresponsabilidad fiscal.

Entre la literalidad de las competencias de los estatutos de Autonomía o las cifras de los Presupuestos y la realidad hay un sinfín de condicionantes que cambian diametralmente la imagen del nivel de descentralización efectivamente existente. Algunos datos, poco conocidos fuera de círculos especializados, sobre el proceso experimentado en los últimos años son necesarios para ofrecer soluciones a la altura de los retos que plantean.

Desde 2011 se ha intensificado un proceso de recentralización competencial y limitación de la autonomía económica, acompañado de una jurisprudencia constitucional muy deferente con el poder central.

A nuestro juicio, los signos distintivos de este periodo son a) la extensión de controles que, con el señuelo de la estabilidad presupuestaria, inciden transversalmente en el ejercicio de las competencias autonómicas; b) un desapoderamiento competencial de las comunidades autónomas con hipertrofia de lo básico estatal, alcanzando cada vez con más frecuencia funciones ejecutivas; c) una conflictividad competencial en récords históricos; y d) una jurisprudencia constitucional que desanda su propia doctrina en múltiples ámbitos (supletoriedad, medio ambiente, energía, acción exterior, lengua…) en detrimento del espacio competencial autonómico. La recentralización competencial de los últimos años se suma a los problemas latentes por una inacabada asunción del Estado autonómico (Senado, sistema electoral, participación europea…).

La crisis ha actuado como facilitadora de una parte de esta agenda recentralizadora por la vía de recortes en áreas competenciales autonómicas, el control político central sobre los Presupuestos y la pérdida de una herramienta clave para la inversión productiva con la bancarización del sector financiero. Pero hay otras medidas desconectadas de esta agenda, como las relativas al curriculum escolar en la Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (Lomce), el sometimiento a autorización de los viajes autonómicos al exterior o la práctica invisibilidad de la diversidad cultural y lingüística, que revelan una lógica de rechazo hacia la descentralización política y la diversidad.

El férreo control central, con la crisis como argumento, sobre los dos principales elementos necesarios para el impulso de las políticas públicas autonómicas (Presupuesto y empleo público) ha permitido una dirección sin precedentes limitativa de las propias posibilidades de ejercicio de opciones políticas diferenciadas y adaptadas a las necesidades de cada territorio.  El Gobierno central ha usado el principio de estabilidad presupuestaria de forma extensiva para condicionar los recursos económicos, medios personales y la concreta forma jurídica de prestación de servicios públicos, desactivando de facto el ejercicio de la autonomía política constitucionalmente reconocida.

En las dos últimas legislaturas se ha producido un verdadero barrido de normas cabecera de cada sector competencial.  Reales decretos-leyes y leyes que han recentralizado ámbitos clave del espacio autonómico, con especial incidencia en las competencias ligadas al bienestar (dependencia, tarjeta sanitaria, Lomce, vivienda…).  Todo ello acompañado de un recurso sistemático ante el Tribunal Constitucional contra la legislación autonómica que intenta  fórmulas para paliar los efectos de la crisis en los más vulnerables (vivienda social, pobreza energética, cobertura sanitaria universal…). En muchos casos, la fijación estatal “de las condiciones básicas de igualdad” de los ciudadanos ha sido también una vía de extensión de las competencias estatales hasta un nivel de detalle inusitado.

Por otra parte, la competencia transversal estatal de ordenación general de la economía ha sido usada con profusión para condicionar la legislación sectorial autonómica (comercio, industria, agricultura, pesca, medio ambiente, vivienda…), para impedir la persecución de determinados objetivos de política legislativa, limitar ciertas técnicas de intervención administrativas (por ejemplo, autorizaciones) y someter a un control previo proyectos normativos autonómicos. La Ley de Garantía de Unidad de Mercado sintetiza como ninguna ese neocentralismo. Una suerte de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (Loapa) bis con un ambicioso enfoque, aparato organizativo, mecanismos procesales de excepción y superpoder para la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para vigilar la unidad de mercado impulsando un control transversal de las competencias autonómicas en una lógica doble, desreguladora y recentralizadora.

Además, la esfera de lo que es básico, y competencia estatal, con creciente frecuencia no se limita a la fijación de previsiones legales, ni siquiera reglamentarias, sino que invade el espacio de la ejecución, que sólo puntualmente encajaba en esta consideración básica, provocando una “formulación extensiva” de una “línea jurisprudencial, inicialmente excepcional” con “preocupante efecto corrosivo sobre las competencias de ejecución” (Voto Particular de los magistrados Adela Asua y J. A. Xiol Rios a la  STC 165/2016).

La intensidad de los cambios normativos y de control presupuestario se puede deducir también de los datos de conflictividad competencial ante el Tribunal Constitucional.  El periodo del Gobierno Rajoy 2011/17 marca cifras récord, tan sólo comparables con algún año de los mandatos de José Mª Aznar o los primeros años 80, lo que es indicativo de que el grado de tensionamiento del marco competencial ha sido elevado.

La jurisprudencia constitucional en este periodo ha sido altamente deferente con las competencias estatales y sigue marcada por algunas de las críticas que vertía el magistrado Rafael de Mendizabal en su voto particular a la STC 102/1995: “Carece de criterios sólidos que sirvan de guía” y necesita un “replanteamiento con directrices nítidas, fronteras jurídicas bien trazadas, poco mudables y un talante nada propicio al centralismo, sin poso alguno de desconfianza hacia los entes territoriales que componen España y son Estado también”.  Pero incluso aquellos ámbitos en que la jurisprudencia constitucional ha sido más favorable para las comunidades autónomas, no han sido obstáculo para que el Gobierno central empuje de nuevo previsiones ignorando esos fallos, como hemos visto recientemente en la subasta de medicamentos andaluza para reducir costes sanitarios, en el reparto de las ayudas sociales con el 0,7% del IRPF , en la gestión de los Parques nacionales o el cierre de las oficinas catalanas en el exterior por aplicación del artículo 155 de la Constitución Española, provocando un preocupante efecto de permanente incertidumbre sobre el reparto competencial.

Un elemento que también es esencial para sentar bases para un entendimiento institucional es el establecimiento de mecanismos cooperativos de toma de decisión en espacios competenciales compartidos. Sin embargo, estas legislaturas han estado también caracterizadas por la fijación unilateral, sin consenso y con menoscabo de la posición autonómica de cuestiones centrales como el gasto, el reparto de los objetivos de déficit o los mecanismos para fijar la responsabilidad por incumplimiento del Derecho de la UE.  

En relación con la Unión Europea, éste es tan sólo uno de los últimos pasos en un proceso que ha supuesto un desapoderamiento competencial evidente sin que se haya regularizado una participación ascendente y descendente en la elaboración y aplicación de las comunidades autónomas coherente con su esfera competencial y asimilable a lo que sucede en otros estados europeos compuestos. La Ley 2/2014, de Acción y Servicio Exterior del Estado ha sometido a autorización estatal la acción exterior autonómica, en una manifestación clara de desconfianza y dando pasos atrás sobre la jurisprudencia previa del TC.

El plano institucional ha permitido visibilizar también la ola recentralizadora.  El informe CORA puso en marcha un proceso contra las denominadas duplicidades en órganos autonómicos clave para el sistema de garantías (Defensores del Pueblo, consejos de Cuentas, consejos consultivos) y en otros organismos ligados al ejercicio de competencias autonómicas que, por otra parte, son el eje de control de las estructuras de poder y los derechos de los ciudadanos. A este proceso de cepillado de la estructura institucional autonómica se une la configuración exclusivamente central, tanto por su ubicación como por los mecanismos de designación de sus miembros, de los principales órganos constitucionales y organismos de garantías (Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Consejo Económico y Social, Consejo de Seguridad Nuclear…).  Una centralización del poder institucional que contrasta con lo que sucede en otros estados descentralizados. Como señala Esteve Pardo en un trabajo reciente, en Alemania:

“El Tribunal Federal Alemán con sede, como es bien sabido, [se encuentra] en Karlsruhe. Menos conocido es que el Tribunal Supremo Federal en materia laboral está en Erfurt; el de lo administrativo, en Leipzig; el de lo social, en Kassel; el de la materia fiscal y tributaria, en Múnich; la agencia reguladora de redes, en Bonn; el organismo regulador de los mercados financieros, en Berlín; el Bundesbank, en Fráncfort; la agencia reguladora de energía, telecomunicación, correos, ferrocarril, en Bonn; la agencia para la protección de consumidores y derecho alimentario, en Braunschweig. En España es notorio dónde se ubican todos estos organismos, salvo la fugaz presencia en Barcelona de la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones. Con la generalizada informatización documental y las infraestructuras de transporte de las que dispone, España no puede desaprovechar estos y otros elementos de articulación territorial y social para evitar las periferias” (El Cronista del Estado Social y de Derecho, 71-72, octubre 2017, p.131) .

La resistencia a adaptar las estructuras de poder a una verdadera descentralización se percibe asimismo en datos concretos, como las cifras de empleo público. Al control centralizado del aumento de personal, que condiciona políticas públicas diferenciadas y obliga a gestionar externalizando servicios públicos, se une un peso de los empleados públicos estatales que evidencia la inadaptación al teórico marco de distribución  competencial. La Administración General del Estado cuenta actualmente con tanto personal no ligado a la prestación de servicios públicos, en funciones de gestión, como todas las CCAA juntas.  Las cifras de empleo público oficiales desglosadas (sin Policía, Judicatura o Defensa, por un lado, y sin Educación o Sanidad, por el otro) muestran un empate virtual de empleados que resulta difícilmente explicable, singularmente en algunos sectores. En áreas de competencia autonómica teóricamente exclusiva, como Agricultura, o con un espacio mayoritariamente autonómico, como Educación, la existencia de un elevado número de empleados estatales (8.220, 12.726, respectivamente) evidencia que, por encima de la literalidad de los estatutos, existe una vida paralela de intensa actividad estatal, coherente con lo anteriormente indicado sobre la extralimitación de lo básico y la extensión de la actividad estatal a funciones ejecutivas.

Cultural y lingüísticamente, la diversidad tampoco es un valor en alza. Por un lado, apenas hay signos de la riqueza cultural y lingüística en los medios públicos de comunicación, a pesar de los mandatos de sus normas rectoras, o en las instituciones centrales del Estado. A ello se suma que la España plurilingüe tiene una Administración General del Estado y una Administración de Justicia con sedes en territorios con otras lenguas oficiales en la que no es posible encontrar documentos habituales (por ejemplo, poder apud acta para pleitos, certificado de estar al corriente de pagos en la Seguridad Social) en las lenguas oficiales. O que no admite a trámite solicitudes que contienen documentos en alguna de las lenguas oficiales.  Todo ello a pesar de las disposiciones en esa línea existentes en legislación estatal y tratados internacionales, como la Carta Europea de Lenguas Regionales o Minoritarias, que, paradójicamente, el Congreso de los Diputados ratificó por casi unanimidad.

Este panorama evidencia que una eventual reforma constitucional no puede limitarse a ajustar el listado competencial, sino que tiene que partir de una profunda reflexión y asunción del grado de desfiguración que ese listado arrastra por las dinámicas señaladas. Desfiguración con raíces no sólo competenciales, sino también presupuestarias, institucionales y simbólicas.

La inestabilidad o volatilidad del espacio competencial propio y la incisividad del control estatal sobre el Presupuesto, principal herramienta para desplegar políticas propias, provocan un deterioro del autogobierno que es preciso reformular sobre nuevas bases claras, cooperativas y leales. La contrarreforma de este periodo, que se suma a elementos estructurales del sistema, exige ser conscientes de las bases sobre las que se asienta el autogobierno autonómico, cada vez más limitado en cuanto a su autonomía política y con una peligrosa deriva hacia una descentralización meramente administrativa.  

http://agendapublica.elperiodico.com/mito-la-espana-casi-federal/

Firmado por: domingo 10 diciembre 2017