Si en 1998 hubiera escrito un artículo sobre los siguientes diez años del Estado afgano, habría propuesto varios escenarios diferentes. Entre ellos, sin lugar a dudas, no se habría encontrado el que ha acabado ocurriendo. Desde entonces, los acontecimientos han hecho aún más difíciles las predicciones. La historia de Afganistán a lo largo de los últimos 35 años ha visto el final de su aislamiento como Estado tapón aislado. Más que separar conflictos, Afganistán ahora los une. Hace diez años, además de albergar un conflicto de baja intensidad entre los talibanes y la Alianza del Norte, era también escenario de conflictos indo-pakistaníes, entre suníes y chiíes y, hasta cierto punto, de la competencia por las rutas de los oleoductos entre Estados Unidos, Irán y Rusia. Todos esos conflictos no han hecho más que intensificarse, y Afganistán es también hoy el escenario de la guerra contra el terror,ese mal definido enfrentamiento entre EE. UU. y los movimientos islamistas globales, el conflicto entre la OTAN y Rusia, el enfrentamiento entre EE. UU. e Irán, la lucha dentro de Pakistán por el futuro de ese país y pieza clave de una insurgencia transnacional que se expande por Afganistán y el propio Pakistán y que está vinculada a Al Qaeda. Todo ello, sumado a un mayor nivel de movilización en torno a las divisiones étnicas, tribales, regionales y sectarias que siempre han marcado la política afgana.
(...) El territorio del actual Afganistán nunca ha sostenido un Estado sin ayuda internacional a las fuerzas de seguridad y siempre se ha derrumbado ante la invasión o la contestación (...) Dicho territorio se corresponde más o menos con el mundo iraní oriental (Jurasán), que siguió siendo suní a pesar de la conquista de Persia por los safavíes chiíes. La zona (Kabul y su área de influencia) se convirtió en reino de los afganos (pastunes) y luego en el Estado de Afganistán a partir del siglo XVIII, cuando las confederaciones tribales pastunes de los gilzai y los durrani intentaron establecer imperios tras la caída de los safavíes. El imperio fundado en 1747 por Ahmad Shah Durrani sobrevivió realizando incursiones contra el Punyab, Cachemira e Irán, y repartiéndose los impuestos (el botín) entre las tribus.
La llegada del imperialismo ruso y británico al Asia continental confinó el dominio afgano a un territorio bien demarcado que pasó a conocerse como Estado de Afganistán. En el siglo XIX ese Estado padeció una serie de levantamientos e invasiones hasta que al final se estabilizó como Estado tapón tras el tratado de Gandamak (1879). La convención anglo-rusa de 1907 reconoció las nuevas fronteras del país y su categoría como Estado tapón bajo protectorado británico con plena autonomía interna (...) El emir estableció una administración centralizada para garantizar la seguridad y tribunales de justicia que se regían por la charia, al tiempo que dejaba a las tribus y las comunidades el gobierno local (...) La convención anglo-rusa expiró tras la revolución rusa y la tercera guerra anglo-afgana (1919), en la que Afganistán logró la plena independencia. No obstante, un acuerdo informal de no intervención se prolongó hasta
1978. Los británicos siguieron apoyando al ejército hasta el final del imperio en India. Cuando EE. UU. (aliado de Pakistán) decidió no continuar los pasos de los británicos, Kabul se volvió hacia Moscú. A medida que se ampliaban el sistema educativo y la red de carreteras y que los capitales afluían al golfo Pérsico tras el embargo del petróleo en 1973, creció el número de afganos que abandonaron sus poblados, se introdujeron en la economía monetaria y se politizaron.
Los golpes de Estado de 1973 y 1978 y luego la invasión soviética de
1979 echaron por tierra cuanto quedaba del acuerdo internacional en torno a Afganistán, y el país se convirtió en escenario de la guerra fría, que oscureció los conflictos regionales y confesionales. Al disolverse la Unión Soviética y retirarse Estados Unidos, lo que quedó atrás fue un Afganistán convertido en terreno para la competencia regional, un Estado hecho añicos sin fuerzas de seguridad dignas de ese nombre y sin un proceso de progreso civil, con una población muy movilizada y armada, cada vez más dependiente para su subsistencia de las organizaciones internacionales y el dinero en efectivo (también mediante el tráfico de droga), así como de múltiples ayudas internacionales a una gran diversidad de grupos armados vinculados transnacionalmente a protectores estatales y no estatales.
(...) Las relaciones de Afganistán con Pakistán condujeron también a una difuminación de las fronteras entre ambos estados. Las zonas tribales administradas federalmente (FATA) habían sido desde la independencia de Pakistán un colchón entre Afganistán y el centro de Pakistán. Las FATA se llenaron de millones de refugiados afganos, y las tribus se movilizaron para luchar en la guerra civil afgana. El ISI pakistaní convirtió la región fronteriza - al principio con apoyo estadounidense y saudí-en una plataforma militarizada para la proyección de poder asimétrico, utilizando a los grupos yihadíes de Afganistán, Cachemira y otras regiones. Las FATA y Karachi también crearon mercados y puntos de tránsito para mercancías que entraban y salían ilegalmente de Afganistán.
(...) Los acontecimientos del 11-S pusieron de manifiesto la debilidad del Estado afgano y su falta de integración en la comunidad global; y que su territorio contenía el núcleo de una red mundial muy organizada de violencia política. La respuesta estadounidense fue destruir el débil gobierno de los talibanes y pedir a la ONU que intentara resucitar el Estado afgano. Pero resucitar el anterior Estado afgano en la actual situación puede ser una empresa condenada al fracaso.
La relación de Afganistán con el sistema internacional ha cambiado de modo drástico. Tras el 11-S, pareció que se formaba una gran coalición en apoyo del nuevo gobierno. En el siglo XIX, dos grandes potencias se pusieron de acuerdo para no inmiscuirse en Afganistán. Esta vez prácticamente todos los grandes actores internacionales y regionales decidieron involucrarse. El resultado ha sido la importación a este país de otros innumerables conflictos, lo cual ha complicado la resolución del conflicto original.
En el conflicto afgano se encuentran hoy relacionados los siguientes actores y cuestiones:
1. La guerra contra el terror,que según la definición del gobierno de Bush no sólo incluye la destrucción de Al Qaeda, sino también de las organizaciones o estados que dan apoyo a los "terroristas", lo cual incluye a los talibanes y a Irán (pero, por alguna razón, no a Pakistán). La guerra contra el terror no es el único marco político para la implicación estadounidense en Afganistán, pero condiciona los otros.
2. El conflicto indo-pakistaní. Pakistán busca eliminar la influencia india en Afganistán, que percibe como parte de su perímetro de seguridad; India considera importante una presencia en Afganistán con objeto de lograr una vía de entrada trasera a Pakistán. (...)
3. El conflicto entre suníes y chiíes. Arabia Saudí e Irán compiten por la dirección del mundo islámico; ambos están representados en Afganistán.
4. Las relaciones de EE. UU. con sus aliados de la OTAN. Los aliados de la OTAN que se opusieron a la guerra de Iraq aceptaron enviar soldados a Afganistán para rebajar la tensión en sus relaciones con Washington. Ahora ese mismo compromiso está tensando las relaciones.
5. Las relaciones de Rusia con EE. UU. y la OTAN. Rusia apoya la guerra contra los talibanes y Al Qaeda, pero una de sus principales preocupaciones es la expansión de la OTAN en el antiguo espacio soviético y sus fronteras. Rusia no desea un despliegue permanente de la OTAN en Afganistán ni bases estadounidenses en Asia Central.
6. El conflicto entre Estados Unidos e Irán. EE. UU. e Irán colaboraron para derrocar a los talibanes y aupar al actual Gobierno afgano, pero el gobierno de Bush rechazó los acercamientos de Irán y puso límites a las relaciones de Afganistán con ese país. Irán también ha empezado a proporcionar un apoyo limitado a los insurgentes para advertir de las consecuencias de un posible ataque estadounidense. (...)
La población afgana ya no está aislada ni inactiva. Todos los grupos demográficos se han visto movilizados militar y políticamente y gozan de algún apoyo de potencias o movimientos extranjeros. Todos los pueblos se han visto penetrados por militantes armados que compiten en la movilización de los jóvenes. Los afganos se han politizado mucho y escuchan sin cesar las noticias internacionales. (...)
Al menos la mitad de los afganos se han visto desplazados por la guerra y quizá un tercio se ha traslado al extranjero (en buena parte como refugiados), lo cual los ha expuesto a la vida más allá de la familia extensa. La economía de subsistencia ha quedado en gran medida destruida, y Afganistán depende de las importaciones de alimentos y de las exportaciones de un cultivo comercial, el opio. Los afganos participan en los mercados mundiales de trabajo, mercancías y capitales, así como en la política y la guerra mundiales, todo ello al mismo tiempo. La expansión de las transacciones en efectivo ha dotado de poder a los grupos ideológicos, incluidos los ulemas y los islamistas, cuya influencia se basa en las contribuciones en efectivo más que depender exclusivamente de la propiedad de bienes productivos. Sin economía monetaria, el régimen talibán no habría sido posible.
A medida que los mecanismos comunitarios se han hecho menos fiables y el dinero más necesario, las familias y las comunidades se han vuelto cada vez más hacia el Estado en busca de sustento y servicios públicos, incluida la educación, cuya demanda ha crecido desenfrenadamente. Afganistán se ha convertido en la sociedad con el proceso de urbanización más rápido de Asia, con las demandas resultantes de servicios públicos y participación política. Estas demandas de que es objeto el Estado son mucho mayores y la tarea de legitimación mucho más exigente que en cualquier época pasada. Por ello el tipo de Estado débil que había contenido una sociedad inactiva ha dejado de ser factible o efectivo; con todo, el Estado sigue estructurado y financiado para mantener el control, no para proporcionar servicios.
Bajo esas condiciones de amenaza externa y transnacional creciente, más la incrementada demanda interna, la estabilidad exige un Estado y unas fuerzas de seguridad con muchísimos más recursos. Actualmente el Gobierno afgano obtiene en rentas públicas el 7% del PIB lícito, lo cual ni siquiera basta para cubrir sus reiterados costes no defensivos. Todo el presupuesto de defensa y desarrollo es pagado por la ayuda extranjera; una cantidad aún mayor es invertida directamente en todo tipo de proyectos por donantes de ayuda al margen del presupuesto estatal. No deja de crecer el tamaño estimado de las fuerzas armadas y los cuerpos de policía necesarios para mantener la seguridad del país; y no existe ningún escenario en el cual este sea capaz, bajo las actuales condiciones y un futuro inmediato, de financiar de forma permanente sus costes de seguridad.
En consecuencia, el Estado afgano se ha adentrado en una trayectoria insostenible. Su ejército y cada vez más su policía dependen en lo que respecta a salarios y equipo de las asignaciones complementarias del Congreso estadounidense, que no pueden proyectarse de año en año. No hubo partida complementaria en el 2006. Una devaluación masiva del dólar o una crisis económica en EE. UU. podría impedir los pagos a las fuerzas de seguridad afganas. Además, el incremento de los gastos extrapresupuestarios y el desembolso de ingentes cantidades de dinero a través de decenas de sistemas financieros no coordinados en un contexto de extrema inseguridad y falta de confianza desencadenan un tsunami de corrupción que debilita la legitimidad del sistema e impide que la ayuda alcance sus objetivos.
De las tres tendencias, la más claramente irreversible es el incremento de la movilización, la politización, la educación y la urbanización de la población urbana. Si a ello añadimos el rápido aumento de la educación sin un auge comparable en la cantidad de empleos lícitos, tenemos todos los ingredientes para una crisis social crónica que se expresa en política étnica e islámica, violencia, actividad económica delictiva y crecientes esfuerzos para emigrar en busca de trabajo.
Resulta difícil, pero no imposible, imaginar que las crecientes tensiones externas se vuelvan menos amenazadoras. Si, por ejemplo, la coalición capturara o matara a la dirección de Al Qaeda en Afganistán y se pusiera fin con ello a la presión sobre las operaciones de la doctrina de la guerra contra el terror,se haría más factible un acuerdo político con los elementos de la insurgencia en Pakistán y Afganistán. Las relaciones entre EE. UU. e Irán podrían mejorar ligeramente por encima de su actual parálisis. Más difícil es imaginar una desescalada del conflicto entre Pakistán e India; pero si el Gobierno pakistaní empieza a hacerse con el control del país y siguen en el poder gobernantes civiles con un programa básicamente económico, podríamos presenciar un desplazamiento en el énfasis de las relaciones indo-pakistaníes desde el enfrentamiento hasta la competencia e incluso la cooperación económica.
Semejantes tendencias harían posible reducir el tamaño y la sofisticación de las fuerzas de seguridad necesarias y avanzar así hacia la sostenibilidad. La reducción del nivel de amenaza también favorecería la inversión y la actividad económica, que depende mucho de la seguridad en un país sin acceso al mar. Semejante crecimiento permitiría el incremento de la base imponible y la parte estatal del PIB con el fin de pagar servicios públicos.
Sin embargo, no parecen estas las tendencias más probables. Si bien es probable que el Gobierno estadounidense busque medios menos polémicos y militaristas de enfrentarse a la amenaza del terrorismo mundial, la competencia con Irán, la persistencia de Al Qaeda en la región fronteriza pakistaní y, de modo encubierto, en las ciudades podrían mantenerse y presionar en favor de una mayor intervención en Pakistán, lo cual desestabilizaría aún más ese país y su vecino. La pérdida de legitimidad para gobernar del ejército pakistaní combinada con la continuada incapacidad de los partidos políticos podría llevar a una prolongada crisis o aun colapso de la gobernanza, con un incremento del espacio ocupado por los grupos extremistas armados que también están activos en Afganistán. Una serie de acontecimientos impredecibles (otro gran ataque de Al Qaeda en EE. UU., disturbios en Kabul o cualquier otra ciudad afgana, la caída de un centro regional, muy probablemente Kandahar, bajo los embates talibanes) podría precipitar una rápida crisis, por más que las capacidades desplegadas en los últimos años podrían ser capaces de superar incluso una crisis de semejante magnitud.
Es probable que las líneas más importantes de una política orientada a hacer frente a estas amenazas sean: a) La diplomacia regional y la cooperación económica para reducir las tensiones regionales. b) La expansión de la educación superior y el empleo para absorber una mayor parte de los jóvenes instruidos. c) El desarrollo de un plan para una financiación estable de las fuerzas de seguridad afganas, colocándolas en un presupuesto cíclico (afgano o estadounidense) o creando un fondo fiduciario. d) Una retirada gradual de las partes más intrusivas y cinéticas de la vertiente contraterrorista de la misión internacional. e) El fortalecimiento de la legitimidad fundacional del Gobierno por medio de elecciones y medidas contra la corrupción.
No existe una trayectoria previsible en la cual el Estado afgano vaya a convertirse en los próximos diez años en un miembro autosostenido de la comunidad internacional en paz con sus vecinos. Ahora bien, podría ser posible acercarnos a ese objetivo, en vez de alejarnos de él.
23-III-09, Barnett R. Rubin, Center on International Cooperation, Universidad de Nueva York, lavanguardia