POR UNA REVISION DE LAS CONVENCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS EN MATERIA DE DROGAS
Gianfranco Dell´Alba, Olivier Dupuis y Jean Luc Robert
Partido Radical
Liga Internacional Antiprohibicionista
c/o Parlamento Europeo
SUMARIO: Documento extenso subdividido en párrafos.
A) INTRODUCCION. La guerra contra la droga está irreversiblemente perdida. El balance es desastroso. La aplicación de una política prohibicionista multiplicada por 10 (indispensable para intentar vencer manteniendo esta línea) comportaría la instauración de un régimen policíaco...
B) LAS LIBERTADES INDIVIDUALES COMO SALVAGUARDIA DE LA DEMOCRACIA. A principios de los años 60, en Europa, el consumo de drogas se limitaba a algunos grupos restringidos. En 1961, con la adopción en el ámbito de las Naciones Unidas de la "Convención Unica", las tesis prohibicionistas registran un éxito decisivo.
C) CONSECUENCIAS DEL PROHIBICIONISMO. La criminalidad organizada practica a todos los niveles y en todos los países corrupción y desestabilización, influenciando también la política. Desde el punto de vista penal se han producido medidas restrictivas de las libertades, mientras que aumenta en todas partes una incontrolada e inútil "burocracia antidroga". Por último, es universalmente reconocido que el régimen prohibicionista es responsable del elevado precio de la droga en el mercados.
Sin embargo, se ha desarrollado progresivamente progresivamente una reflexión que ha acuñado una doctrina antiprohibicionista en materia de drogas. El Estado no puede prohibir un comportamiento que no daña a terceras personas. Esta corriente ha desarrollado distintos modelos para un posible régimen de legalización: "el modelo médico", "el modelo del comercio pasivo", "el modelo liberal"; "el conjunto del proceso debería en cualquier caso ser objeto de una reglamentación". Junto a la revisión teórica se ha desarrollado asimismo un movimiento que tiene por objeto la "reducción del daño". Sin embargo, dicho movimiento cobra todo su significado sólo si se desarrolla en el ámbito de una estrategia global de legalización controlada de todas las drogas. Las Convenciones Onu son un obstáculo para dichos movimientos. Así pues, es necesario "superar" estas Convenciones.
EXAMEN DE LAS POSIBLES MODIFICACIONES Y/O DENUNCIAS DE LAS CONVENCIONES ONU.
Se analizan las tres Convenciones: Convención Unica de 1961, Convención sobre sustancias sicotrópicas de 1971, Convención de Viena de 1988. Se analiza, en particular, "de qué manera se puede desmantelar la Convención Unica" (y asimismo las dos posteriores) partiendo de algunos principios de base
I- LOS PRINCIPIOS DE BASE: a) el principio de la "economía de medios" (modificar lo menos posible el texto de la Convención); b) el principio del "regreso a las fuentes" (volver, en la medida posible, a la legislación internacional en vigora antes de 1961); el principio "de adaptación" (flexibilizar el actual régimen con respecto a una lógica antiprohibicionista).
II - TECNICAS DE MODIFICACION DE LA C. UNICA
Se analizan y discuten en profundidad los cuatro procedimientos posibles: "las reservas (art. 49 y 50 párr. 1), la denuncia (art. 46, párr. 2), la modificación de las listas (art. 3 párr. 3) y la enmienda (at. 47, párr. 4).
III - EL CONTENIDO DE LAS MODIFICACIONES A LA C.U.
Se expone el contenido de las enmiendas que se considera deben ser propuestas, "a partir del principio de la economía de medios (véase ec. de medios) que inspira la presente consulta". A) Enmiendas al Preámbulo (se presenta e ilustra una propuesta de preámbulo sustitutivo); Enmiendas a los artículos 1, 2, 3, 4, 5-11, 12-13, 14, 14bis-18, 19 e 20, 21, 21bis, 22, 23-25, 26 e 27, 28, 29, 30, 30.b) 31, 32, 33, 34, 35 e 36, 38, 38bis-51.
D) POR UNA CAMPAÑA PARLAMENTARIA DE DENUNCIA Y/O ENMIENDA. PROPUESTAS DE INICIATIVA.
Puesto que para un Estado o un grupo de Estados es posible presentar enmiendas a uno o varios artículos de la Convención de las N.U. e incluso denunciar las Convenciones, la campaña debería tener por objetivo enmendar la C.U. de 1961 y denunciar la Convención de Viena de 1988. Se exponen las posibles técnicas utilizables.
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POR UNA REVISION DE LAS CONVENCIONES DE LAS NACIONES UNIDAS EN MATERIA DE DROGAS
A. ANTE-PROPUESTA
La guerra contra la droga está irreversiblemente perdida. Gran número de personalidades oficiales así como un sector cada vez más amplio de la opinión pública reconocen el fracaso del régimen prohibicionista.
El balance es muy negativo. La cantidad de droga decomisada por los servicios de policía y de aduanas no logra superar entre un 5 y un 10% del volumen total en circulación. Volumen que, entre otras cosas, está en constante aumento. El precio de la heroína se multiplica por 1700 entre producción y venta al por menor. Por el momento, el precio de un gramo de droga vale diez veces más que un gramo de oro.
No cabe la menor duda. La prohibición ha hecho del tráfico de drogas el comercio más rentable del planeta y constituye la razón de mayor peso de la expansión del fenómeno. Jamás, en tiempos de paz, un régimen legal ha sufrido una burla tal ni ha determinado un desastre semejante.
Probablemente, cabría multiplicar por diez la eficacia de una política de represión - ya considerablemente reforzada a lo largo de los últimos veinte años - para darle al tráfico el golpe si no de gracia por lo menos sí determinante.
Dicha constatación se ubica, por lapidario que pueda parecer, en una reflexión considerablemente agudizada y desarrollada al cabo de treinta años, paralelamente a la evolución del fenómeno y a la degradación de la situación.
Las libertades individuales como salvaguardia de la democracia
A principios de los años 60, el consumo de drogas, que se limitaba a algunos grupos bastante restringidos, no representaba un problema social en Europa. No más que en Estados Unidos, en donde su difusión, a pesar de estar algo más difundida, era todavía muy marginal. Por aquel entonces, concretamente en 1961, con motivo de la adopción de la Convención Unica de las Naciones Unidas en materia de estupefacientes (que de ahora en adelante llamaremos Convención Unica), las tesis prohibicionistas registran un éxito decisivo debido al cual la Onu no cesará de reforzar su presión y su control para llegar, con la adopción de la Convención de Viena de 1988 sobre el tráfico ilícito (que de ahora en adelante denominaremos Convención de 1988), a sancionar a nivel mundial el concepto de "guerra contra la droga", última fase del prohibicionismo.
A medida que se produce la expansión del mercado de la droga y, sobre todo, con el auge del consumo de heroína, distintas consideraciones de carácter básicamente criminológico, socio-sanitario y económico e institucional revelan los motivos del fracaso de dicho régimen. Dichas razones tienden a demostrar que el prohibicionismo se basa no sólo en principios sumamente criticables sino que, más aún, lejos de permitir confiar en el logro de los objetivos establecidos, es la causa de toda una serie de efectos inducidos más numerosos y a menudo mucho más graves que el problema que se afronta.
Repasemos pues someramente las críticas fundamentales al régimen prohibicionista y sus consecuencias antes de proponer un modelo alternativo basado en la legalización.
Consecuencias del prohibicionismo
A nivel económico, con un volumen de facturación calculado, según la ONU, en 500 mil millones de dólares, la criminalidad organizada a nivel mundial que maneja el tráfico ilícito de drogas practica la infiltración, la corrupción, e incluso la desestabilización de las más altas esferas del poder económico, financiero, político y mediático de los países tanto productores como consumidores. Un poder semejante permite a los distintos carteles, triadas, mafias y compañía incidir sobre las decisiones políticas para mantener o reforzar el régimen actual. Los enormes beneficios del tráfico de drogas permiten asimismo inversiones masivas en el circuito económico-financiero, hasta tal punto de que capas enteras de la economía legal están, hoy por hoy, en manos de la criminalidad organizada.
A nivel sanitario y social, la prohibición y la represión, que relegan a los consumidores de drogas a la marginalidad, excluyen los servicios médicos o sociales. Una situación semejante no deja de incitar los comportamientos de riesgo y, por lo tanto, la difusión de enfermedades infecciosas entre los toxicómanos y de los toxicómanos hacia la población no toxicómana.
La ilegalidad es igualmente responsable de la ínfima calidad de las sustancias en circulación, que - recordémoslo - no son objeto de control alguno, con las consecuencias que son del dominio público, sobre todo en lo que a sobredosis se refiere.
A nivel judicial y penal, cabe destacar de entre las consecuencias más graves, la inversion de la carga de la prueba , el aumento de la duración de la prisión preventiva, los registros domiciliarios sin mandamiento, la sobrecarga del sistema judicial, las escuchas telefónicas, las entregas "controladas", la prolongación de la detención preventiva, el hacinamiento de las prisiones, etc... Además, el prohibicionismo ha favorecido el desarrollo de cierta delincuencia urbana hasta tal punto que más de dos tercios de los delitos cometidos en las grandes aglomeraciones están relacionadas con la droga, o más exactamente, con las leyes sobre la droga. Todos los ciudadanos, especialmente los más débiles, se convierten en víctimas en potencia de dicha micro-criminalidad.
A nivel de recursos humanos, se registra un desarrollo de una burocracia anti-droga con medios cada vez más importantes asi como el desarrollo, a menudo al margen de todo control, de un mercado - y por lo tanto de intereses - de la "desintoxicación".
La crítica fundamental de las consecuencias económicas del prohibicionismo merecería mayores profundizaciones pues, conceptualmente, desde que el prohibicionismo ha demostrado ser vector del aumento de tráfico y del consumo de drogas prohibidas, no se puede seguir pretendiendo que se trata de un efecto perverso o de una consecuencia colateral a la que cabría acostumbrarse como a un mal necesario para evitar un mal mayor si cabe. Por el contrario, una vez establecida la responsabilidad del sistema prohibicionista sobre el aumento de la difusión de la droga, se desmorona la construcción al completo, al sufrir un duro golpe en sus mismísimos cimientos.
Nadie discute que el régimen de las drogas, como toda prohibición, es responsable de un nivel particularmente elevado del precio de las drogas en el "mercado". Es la consecuencia de lo que se ha dado en llamar el "crime tariff" o la "criminalization tax", una especie de prima de riesgo que el traficante cobra. Los márgenes de beneficio de semejante magnitud representan tal atractivo que se hallarán siempre personas dispuestas a afrentar los riesgos que sea menester con tal de garantizar la difusión de sustancias prohibidas. Por el contrario, aunque pueda parecer paradójico, a nivel de consumidores, el hecho de alcanzar precios inaccesibles, lejos de ser un obstáculo, constituye la fuerza motriz que impulsa el desarrollo del mercado. En efecto, la acción conjugada de la "criminalization tax" y del "multilevel-marketing" demuestra ser en la economía de la droga de una eficacia temible pues de ella nace un sistema en el que los toxicómanos se ven obligados, para financiar su consumo, a transformarse ellos mismo
s en revendedores y por lo tanto reclutar a una clientela progresivamente más copiosa para productos cada vez más adulterados. Por no hablar del recurso "ineludible" al robo y la prostitución.
No es la menor de las paradojas del prohibicionismo el convertir un producto muy abundante en un bien artificialmente escaso cuyo precio prohibitivo es precisamente el motivo por el que crece la clientela. De hecho, la economía de la droga se presenta como un sistema super-satisfactorio que combina los efectos positivos del monopolio y de la competencia, rechazando las obligaciones y los defectos respectivos, para maximizar los beneficios y aumentar incesantemente la demanda. Estas son las principales consecuencias que abogan por la superación del modelo impuesto por las Convenciones internacionales de las Naciones Unidas.
La opción antiprohibicionista
Frente al régimen en vigor desde hace más de treinta años, se ha ido desarrollando progresivamente una reflexión que ha acuñado una doctrina antiprohibicionista en materia de drogas. Dicha doctrina se basa en el principio general del derecho por el que el Estado no puede prohibir y reprimir un comportamiento que no daña a terceras personas (delito sin víctima). El antiprohibicionismo ha desarrollado modelos que prevén un régimen legal para las drogas, que tienen por objeto al mismo tiempo contener, y deseablemente reducir la difusión de las drogas y paliar los efectos perversos del régimen actual. Estas opciones sobre la hipótesis de la legalización, a distintos niveles, pueden ser clasificadas en tres categorías principales, que no son, además, excluyentes entre ellas: el modelo médico, el comercio pasivo y el modelo liberal.
El modelo médico es, sin lugar a dudas, el menos revolucionario. Es el que menos se aleja del régimen actual. Consiste en confiar exclusivamente a los médicos el derecho a prescribir las sustancias actualmente prohibidas.Evidentemente se han previsto límites drásticos, como por ejemplo, con respecto a la heroína, la distribución en farmacia de pequeñas cantidades no inyectables para el consumo, llegado el caso, in situ. Los detractores de este modelo sostienen que pretende sustituir la penalización de un comportamiento a través de su medicalización. Sin embargo, tiene el mérito de ser tranquilizador para la opinión pública.
El modelo de comercio pasivo preconiza la creación, en cada país, de un monopolio de Estado que se encargue de la producción, la transformación, la importación y la comercialización de las sustancias actualmente prohibidas. Tiene por objeto garantizar la disponibilidad para los consumidores prohibiendo sin embargo toda forma de promoción de mercado.
El modelo liberal confía a las leyes de mercado, y en particular a las de oferta y demanda el establecer la disponibilidad, el precio y la variedad de las sustancias ofrecidas.
De hecho, el modelo más equilibrado parece ser una forma de compromiso entre los distintos enfoques integrando una dimensión evolutiva. En efecto, si las opiniones de los antiprohibicionistas coinciden ampliamente en reconocer que la transición del sistema actual a un régimen de legalización debe registrar una ruptura, a fín de dar un golpe decisivo al mercado negro, las drogas deben al mismo tiempo pasar por un estadio de domesticación. Por ello no hay que excluir en absoluto que una substancia pueda, en un primer tiempo, ser vendida en farmacias con prescripción médica y ser objeto, algunos años después, de una reglamentación más blanda.Sin embargo se puede afirmar, con respecto al cannabis y sus derivados, que existe ya un amplio consenso para preconizar reglamentaciones similares a las existentes para el tabaco y el alcohol, a saber una venta libre acompañada de ciertas restricciones como la prohibición absoluta de publicidad y venta a menores.
En cuanto a las drogas duras, como la heroína y la cocaína, podrían ser vendidas en farmacia con prescripción médica. En dicha hipótesis, los médicos deberían sin lugar a dudas estar autorizados para prescribir programas de mantenimiento mientras que las estructuras médico-sanitarias deberían poder garantizar el seguimiento de toxicómanos y consumidores. Los precios de las substancias deberían situarse en la zona de equilibrio entre ambas exigencias: la disuasión del consumo y la no inducción de un mercado paralelo.
Todo el proceso, desde la fabricación hasta la venta al por menor (y no sólo exclusivamente esta última etapa), debería estar reglamentado de manera que responda no sólo al criterio de la reducción de los daños sanitarios y sociales de los toxicómanos sino a la de los daños civiles y de los atentados a la democracia y a sus instituciones.
Paralelamente a esta evolución teórica del antiprohibicionismo que, partiendo de la crítica fundamental de los principios del prohibicionismo y de sus consecuencias, ha desembocado en la elaboración de modelos alternativos que abogan por la aportación de soluciones más factibles para la sociedad y más eficaces para los consumidores, se ha desarrollado un movimiento inductivo y pragmático que tiende hacia la reducción de los daños relacionados con la droga (drug related harm reduction). A nivel conceptual, se trata de no seguir considerando la droga como un mal absoluto que hay que erradicar a toda costa, sino un fenómeno que, tanto si gusta como si no, forma parte de la realidad y que conviene controlar para que sea lo más aceptable posible. En otras palabras, se trata de sustituir el objetivo de la abstinencia por el de la reducción de daños.
Dicho movimiento para la reducción de daños ha cobrado dimensiones tales que en estos momentos - y especialmente tras la toma de conciencia por parte de la clase política del estallido de la epidemia del Sida - dicha política desborda su marco inicial de algunas grandes ciudades europeas que lo concibieron y empieza a convertirse en la línea de conducta de distintos gobiernos europeos.
Dicho cambio reviste un carácter totalmente revolucionario pues equivale a reconocer el fracaso de la estrategia represiva y el abandono de uno de los dogmas fundamentales de la prohibición que consiste en la idea de que no existen términos medios en el objetivo de la deshabituación.
Pero no pequemos de optimismo. En primer lugar porque la política de "harm reduction" se halla lógicamente confinada en los límites establecidos por las Convenciones ONU de 1961, 1971 y 1988. Sin embargo, puede aportar soluciones tangibles para la situación sanitaria y social de los toxicómanos, al igual que para la reducción de la micro-delincuencia. Mientras tanto, no afecta para nada a la organización clandestina del mercado ni tampoco a la mayor parte de las consecuencias que semejante organización comporta. Además, puede ser fuente de confusión en una opinión pública que puede llegar a asociar el aumento del consumo y de la criminalidad que se produce con la actitud tolerante de las autoridades frente a los toxicómanos. Por último, esta política corre el riesgo de servir de cortina de humo a aquellos gobiernos que, enfrentándose a la necesidad de demostrar una cierta eficacia y un elevado nivel de compromiso, no quieren ni tan siquiera poner en entredicho el régimen prohibicionista actual.
La política del "harm reduction", al igual que la campaña para la despenalización del cannabis y sus derivados, cobra todo su sentido sólo en caso de que se inscriba en el marco de una estrategia más global de la legalización controlada de todas las drogas. Una necesidad que ha asistido, a lo largo de los últimos tiempos, desarrollos importantes y a menudo inesperados. De esta manera, el Llamamiento a Bill Clinton para que detenga la guerra contra la droga, promovido por personalidades del calibre de Milton Friedman y Joseph Mc Namara, el Manifiesto de García Márquez promovido por la revista semanal española "Cambio 16", el nacimiento en Francia del Movimiento para la Legalización Controlada (MLC), las declaraciones cada día más numerosas de mujeres y hombres expertos en materia, como por ejemplo las de Raymond Kendall, Secretario general de la Interpol, quién recientemente se ha pronunciado a favor de la descriminalización de todas las drogas, sin olvidar la retahíla de editoriales de periódicos de renombre
como "The Independent" o "The Economist", y conferencias internacionales como las que se celebraron en Baltimore y en Washington en noviembre de 1993.
Pero, paralelamente a dicho incremento de la toma de conciencia, cada vez está más claro que son las Convenciones de la Onu el obstáculo más difícil para poner en práctica legislaciones antiprohibicionistas. De hecho, los Estados son hoy en día antiprohibicionistas porque se ciñen a las disposiciones de las Convenciones de la Onu en materia de estupefacientes y, en particular, a la Convención Unica. Las Naciones Unidas son prohibicionistas... porque aplican las Convenciones que sus Estados miembros quieren....
Una situación paradójica, cuando no viciosa, de la que tanto las Naciones Unidas como los Estados signatarios no podrán salir sin superar las actuales Convenciones. El siguiente análisis pretende hallar los primeros elementos de respuesta para llevar a cabo dicha tarea.
Para ello, presentaremos, en primer lugar, el resumen de un informe(1) elaborado por la Liga Internacional Antiprohibicionista, sobre las posibilidades de modificar o abrogar, a través de la aplicación de los medios jurídicos adecuados, las Convenciones de 1961 y 1988. En una segunda parte, esbozamos, a partir de dichas reflexiones, hipótesis de iniciativas parlamentarias y políticas.
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(1) Informe sobre las posibilidades de modificación o de denuncia de las Convenciones de las Naciones Unidas en materia de Estupefacientes desde un punto de vista antiprohibicionista, Los Cuadernos de la L.I.A., 1994 (Les Cahiers de la L.I.A., 1994)
7-II-94