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Más allá de las ganancias fáciles: las fronteras de Colombia

Latin America Report N°40 31 Oct 2011

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Executive Summary

RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

El mejoramiento en las relaciones entre Colombia y sus vecinos no ha aliviado la difícil situación de las comunidades fronterizas. Durante quince años, las fronteras porosas  han ofrecido ventajas estratégicas a grupos armados ilegales y han facilitado extensas economías ilícitas exponiendo por ello  a las comunidades fronterizas a los efectos de un intenso conflicto armado. Esto se agrava debido a la débil presencia de las instituciones públicas. La guerra provocó una emergencia humanitaria y empeoró las relaciones sobre todo con Ecuador y Venezuela, los vecinos más afectados. El impulso del desarrollo de la periferia y la reconstrucción de los lazos diplomáticos son prioridades para el presidente Juan Manuel Santos. A un poco más de un año en el poder,  sus nuevas políticas indudablemente han generado dividendos diplomáticos y algunos avances en materia de seguridad. Sin embargo, aún falta enfrentar la parte más difícil. Hay que redoblar los esfuerzos para mejorar la situación humanitaria y fortalecer la capacidad de la autoridad civil, labor que quizás haya quedado descuidada en medio del agravamiento parcial del conflicto. De lo contrario, la paz en las turbulentas regiones fronterizas seguirá siendo una quimera, y la dinámica de esas regiones seguirá alimentando la guerra en Colombia.

Las regiones fronterizas fueron involucradas en el conflicto armado a mediados de la década de 1990, cuando se convirtieron en escenarios importantes para los grupos armados ilegales, la mayoría financiados por el narcotráfico. Una ofensiva durante el gobierno de Álvaro Uribe, el antecesor de Santos, arrojó en esas regiones sólo frágiles ganancias. El cultivo de hoja de coca y el narcotráfico siguen siendo importantes. La violencia ha disminuido en la mayor parte de las regiones, pero sigue siendo más grave a lo largo de las fronteras que en la totalidad del país, y se ha deteriorado la seguridad en algunas zonas a medida que los Nuevos Grupos Armados Ilegales y sucesores de los  paramilitares (NGAI) extienden sus operativos y las guerrillas recuperan su fuerza. La estrategia de Uribe también implicó altos costos diplomáticos. Las relaciones con los vecinos se volvieron tóxicas a raíz de un ataque aéreo efectuado por Colombia en 2008 contra un campamento del principal grupo guerrillero, las FARC, ubicado en Ecuador muy cerca de la frontera y a raíz de acusaciones contra Venezuela por darle refugio a la guerrilla.

La solución del problema fronterizo ha sido una prioridad para el nuevo gobierno de Colombia. El presidente Santos ha actuado con rapidez para restaurar las relaciones diplomáticas con Ecuador y Venezuela, y se empiezan a crear o reactivar plataformas intergubernamentales. Todas las partes tienen un fuerte compromiso político con la preservación de esta restablecida amistad, pese a la presencia persistente de grupos armados ilegales en ambos países vecinos. La cooperación en materia de seguridad está mejorando. El gobierno ha promulgado una reforma constitucional que tiene por objeto redistribuir las regalías procedentes de las concesiones petroleras y mineras, una medida que probablemente aumentará los fondos destinados a la inversión pública en muchas regiones periféricas que en la actualidad no se benefician de la bonanza. En un afán por arrojar resultados tangibles en el corto plazo, la cancillería colombiana lidera la implementación de proyectos que tienen por objeto estimular el desarrollo social y económico en los municipios fronterizos.

La agenda de Santos representa un cambio sustancial en las políticas, pero, ante un conflicto que persiste en las regiones fronterizas y que se presenta ahora con mayor frecuencia en territorio venezolano y ecuatoriano, los problemas persisten. Sobre este reto, es importante enfrentar tres problemas. Primero, hay que hacer más para aumentar la presencia de la autoridad civil en las empobrecidas zonas fronterizas. La militarización de las fronteras no ha logrado avances sostenibles en materia de seguridad, y los esfuerzos de la fuerza pública para aumentar la confianza de la población local continúan siendo socavados por los abusos contra los derechos humanos y las violaciones del derecho internacional humanitario. Ecuador y Venezuela enfrentan problemas crecientemente similares. Las fuerza pública de los tres países tienen que actuar de acuerdo con las normas y centrarse más en la seguridad ciudadana, y sus autoridades civiles tienen que tomar la delantera en la prestación de servicios.

En segundo lugar, las respuestas a los graves problemas humanitarios son hasta ahora insuficientes. Colombia sigue enfrentando dificultades para atender a los desplazados internos y a otras víctimas del conflicto, un gran número de las cuales cruzan las fronteras en busca de protección. Sin embargo, su protección no ha sido una prioridad en Venezuela, lo cual ha dejado a una población de 200.000 personas en una situación de aguda vulnerabilidad. Lo anterior contrasta con la respuesta de Ecuador, país que ha reconocido a unos 54.000 refugiados colombianos, dándoles documentación. Sin embargo, desde enero de 2011, Ecuador ha restringido su política, exponiendo a estos individuos a nuevos riesgos. Los gobiernos son reacios a darle más peso a un asunto potencialmente conflictivo en las relaciones bilaterales, pero mirar hacia otro lado sólo agravará los problemas en el largo plazo.

En tercer lugar, aún hacen falta espacios e instituciones eficaces para la solución mancomunada de problemas y la promoción del desarrollo fronterizo. Esto refleja en parte la reticencia de los vecinos de reconocer alguna responsabilidad en un conflicto que, a su juicio, es un asunto interno de Colombia, pero que en realidad se sostiene gracias a redes criminales transnacionales y que cobra cada vez más víctimas en cualquier lado de las fronteras. La alta volatilidad diplomática también perjudica los esfuerzos por institucionalizar una cooperación que debería basarse en la participación de las autoridades locales, la sociedad civil y el sector privado. En una región donde las crisis diplomáticas suelen ser frecuentes, el actual mejoramiento en el clima político les ofrece a los Gobiernos la oportunidad de fomentar la presencia de la autoridad civil, mejorar la situación humanitaria y lograr que las relaciones sean más sostenibles. Deben aprovecharla.        

RECOMENDACIONES

Para evitar la degradación del conflicto armado interno

A todas las partes en el conflicto:

1.  Observar estrictamente las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH), en particular mediante:

a) el respeto al principio de distinción de la población civil con respecto a los combatientes;

b) la protección de servicios y bienes esenciales para los civiles;

c) la abstención del uso de minas antipersonales y del reclutamiento de menores; y

d) la investigación y sanción de las infracciones graves de estos principios.

2.  Garantizar el libre acceso de  las organizaciones que prestan ayuda humanitaria y apoyo para las víctimas del conflicto armado.

Para fortalecer la presencia de las instituciones estatales, proteger mejor a los civiles y afianzar el Estado de Derecho

Al Gobierno de Colombia:

3.  Restringir el ejercicio de funciones civiles por parte de las fuerzas armadas en zonas de conflicto y limitar estrictamente el acompañamiento militar a las misiones civiles.  

4.  Invertir, como asunto prioritario, en la prestación de servicios públicos en las regiones fronterizas, priorizando a las comunidades rurales.

5.  Fortalecer las capacidades de las delegaciones locales de la Fiscalía, la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo al igual que las de los contralores departamentales y municipales.

6.  Priorizar el desarrollo de la infraestructura que responda a las necesidades de movilidad de las comunidades locales y que esté sujeta a consultas con comunidades indígenas y organizaciones locales.

7.  Atenuar los riesgos vinculados a la extracción de recursos naturales en las zonas de conflicto en las fronteras, incluyendo más y mejores consultas con las bases sociales, el cumplimiento obligatorio de las normas ambientales y la promoción de la transparencia en el manejo de las regalías y otros recursos financieros similares. 

8.  Fortalecer los mecanismos para luchar contra la corrupción en las zonas fronterizas mediante: 

a) la inclusión de medidas concretas en los nuevos planes de desarrollo a nivel departamental y municipal;

b) el abordaje de asuntos como la transparencia en la contratación pública, en los presupuestos y en el gasto social;

c) el establecimiento de indicadores de gestión y el fomento de veedurías por parte de la sociedad civil local; y 

d) la detección temprana de la infiltración de grupos ilegales en las autoridades locales y en las fuerzas de seguridad y el procesamiento de quienes resulten responsables.

9.  Desarrollar una política más eficaz de seguridad ciudadana en las regiones fronterizas que proteja a la población, principalmente por medio de un cuerpo de policía bien formado y con suficientes recursos,  mientras se mantiene la presión militar.

A los Gobiernos de Ecuador y Venezuela:

10.  Garantizar de que las fuerzas de seguridad no estigmaticen a los civiles como colaboradores de los grupos armados ilegales, e investigar cualquier violación de derechos humanos, incluyendo acusaciones de ejecuciones extrajudiciales y tortura.

11.  Implementar  programas anticorrupción con respecto a las autoridades civiles y las fuerzas de seguridad e investigar y procesar cualquier presunta participación delictiva por parte de los funcionarios públicos. 

12.  Emprender medidas eficaces contra los grupos armados ilegales colombianos y contra las economías ilícitas que los alimentan en territorio ecuatoriano y venezolano.

Para mejorar la situación humanitaria en las regiones fronterizas y construir soluciones duraderas para las personas que requieran protección, incluyendo a los refugiados

Al Gobierno de Colombia:

13.  Priorizar las regiones fronterizas en la implementación las disposiciones de asistencia humanitaria de la nueva Ley de Víctimas y fortalecer las capacidades locales para ocuparse de y proteger los derechos de las víctimas.

Al Gobierno de Venezuela: 

14.  Cumplir sus obligaciones internacionales relacionadas con la garantía de los derechos de los refugiados y el acceso por parte de los colombianos desplazados a los procedimientos para una determinación rápida y efectiva de su estatus.

15.  Detener las deportaciones arbitrarias que ponen en peligro las vidas de personas que necesitan protección internacional.   

Al Gobierno de Ecuador: 

16.  Revisar y mejorar la implementación de las dos etapas del proceso para determinar el estatus de refugiado, mediante la clarificación de los procedimientos de apelación. Incrementar la observación de las oficinas de campo a fin de asegurar que las normas se sigan de manera coherente en todo el país.

17.  Aumentar los recursos financieros y humanos de las oficinas de la Dirección de Refugiados.

Para fortalecer las capacidades de resolución conjunta de problemas

A los Gobiernos de Ecuador, Venezuela y Colombia:

18.  Continuar el diálogo de alto nivel y fortalecer las instituciones bilaterales con miras a encontrar soluciones eficaces y articuladas de seguridad y desarrollo para las regiones fronterizas.

19.  Buscar  soluciones a problemas humanitarios en discusiones que incluyan al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), dando prioridad a la elaboración de soluciones duraderas para los refugiados colombianos.

20.  Garantizar la participación de los gobiernos departamentales y municipales, de la sociedad civil y del sector privado, en las agendas y plataformas bilaterales sobre desarrollo fronterizo.

21.  Profundizar y expandir la cooperación entre las fuerzas militares y otras agencias encargadas de hacer cumplir la ley de los tres países, incluyendo el intercambio de inteligencia sobre los grupos armados ilegales y las acciones coordinadas a fin de evitar que logren huir de la persecución al cruzar las fronteras.

A la Comunidad Internacional

22.  Apoyar a Colombia y a sus vecinos en la estabilización de la región fronteriza mediante:

a) la financiación de proyectos adicionales para estimular el desarrollo social y económico, el desarrollo alternativo sostenible, las capacidades institucionales de los gobiernos locales y la integración de los refugiados en las comunidades de recepción;

b) el apoyo a las organizaciones sociales de base en ambos lados de la frontera para fijar prioridades locales y con el fin de mejorar la vigilancia de la implementación de las políticas; y

c) el apoyo a las iniciativas comunitarias binacionales para estimular el desarrollo y la integración en las regiones fronterizas.

Bogotá/Bruselas, 31 de octubre de 2011