reformar la ONU
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-¿Cómo ordenar el desorden?, IX-05.
¿Cómo ordenar el desorden?
Xavier Batalla, lavanguardia, 11-IX-05.
Los 191 países miembros de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) abordarán del 14 al 16 de septiembre, en el marco de la 60. ª Asamblea General, el momento decisivo de la reforma del máximo organismo. La ONU, que procede de otro mundo, el surgido de la Segunda Guerra Mundial, impulsa una reforma que la guerra de Iraq, que dividió al mundo, ha hecho más necesaria. Pero acudirá a esta cita debilitada: a una semana de la cumbre de Nueva York, los responsables de la investigación sobre el escándalo del programa Petróleo por Alimentos para Iraq han sentenciado que el máximo organismo internacional debe ser reformado para tener credibilidad.
Shashi Tharoor, ayudante de Kofi Annan, secretario general de la ONU, ha declarado sobre la cumbre: "El propósito es resucitar el idealismo con el que se creó el organismo hace sesenta años y hacer frente a los desafíos del siglo XXI". Sin embargo, todo está ahora en contra de una ambiciosa reforma. Los países miembros están divididos y el fraude petrolero en Iraq ha proporcionado munición a quienes prefieren que la reforma se centre más en la estructura que en los principios y en la naturaleza de la ONU.
El proyecto del secretario general pretende definir un nuevo consenso internacional sobre seguridad ante las amenazas globales del siglo XXI. Subraya los males de este mundo, desde la pobreza hasta la violación de los derechos humanos, desde la proliferación nuclear hasta el terrorismo. Y, entre otras iniciativas, propone la creación de un Consejo de Derechos Humanos y una Comisión de Mantenimiento de la Paz. Dicho de otra manera: emplaza a todos a decidir si la ONU es un sujeto o un objeto.
Bajo los auspicios de Annan, un comité ha trabajado desde el año 2003 en un documento de 39 páginas que debe ser sometido a la Asamblea General. El documento contiene una ambiciosa reforma. Con el horizonte puesto en el 2015, reafirma los objetivos aprobados por todos los países, incluido Estados Unidos, en la cumbre del Milenio, en el 2000, contra la pobreza, el analfabetismo y las enfermedades. Reitera el llamamiento para que los países desarrollados ayuden con el 0,7% de su PIB a los subdesarrollados. Insiste en la acción concertada ante el cambio climático. Renueva la invitación a participar en el Tribunal Internacional de Justicia. Y pide a los cinco grandes (Estados Unidos, Rusia, China, Gran Bretaña y Francia) que den pasos concretos hacia el desarme nuclear. La Administración Bush ve el mundo de otra manera. Hace dos semanas, el nuevo embajador estadounidense ante la ONU, John Bolton, hizo público un documento que enmienda la plana a Annan y parece una contrarreforma inspirada por la política del poder. Gulliver, que da prioridad a la lucha contra el terrorismo, teme verse atado por los liliputienses.
Una de las reformas pendientes es la del Consejo de Seguridad, máximo órgano de poder en la ONU. Hace diez años, un grupo de trabajo de la Asamblea General ya lo intentó pero no tuvo éxito. Ahora, Annan es favorable a que el Consejo de Seguridad se amplíe con once sillones más, lo que dibujaría un mundo multipolar. Estados Unidos, la única superpotencia, también desconfía. Toda esperanza de acuerdo ha sido abandonada.
Sesenta años después de su fundación, la ONU de la conferencia de San Francisco no se corresponde con el mundo actual. Hay continentes ignorados que reclaman un lugar bajo el sol. Hay países que pesaban y que ahora están políticamente sobrevalorados. Hay naciones que eran enanas y que ya tienen hechuras de gigante. Y hay derrotados de entonces que son gigantes económicos que crecen políticamente. ¿Qué surgirá, entonces, de la cumbre: un fracaso, una reforma funcionarial o una fe renovada en la ONU? El 11 de septiembre representa la tercera oportunidad en los últimos cien años de ordenar el mundo. La primera vez, después de la guerra del Catorce, el idealismo multilateral del presidente Woodrow Wilson terminó en fracaso. Y la segunda oportunidad surgió con la ONU, que se propuso eliminar las causas de la guerra, la tiranía y la injusticia, ideales que enterró la guerra fría. Estas dos páginas son una reflexión sobre la ONU, su fuerza, su debilidad y el debate sobre cómo ordenar el desorden, si con la superación de la política del poder o con la espada como eje del mundo.
¿Un accesorio idealista?
- Los libros de historia explican que la Organización de las Naciones Unidas nació con la firma de San Francisco, en abril de 1945. Ese histórico encuentro fue, evidentemente, su acta de nacimiento. Pero San Francisco fue, en realidad, la culminación de un esfuerzo político y militar que comenzó mucho antes, en 1941. Estos orígenes ayudan a entender que la ONU no es sólo un accesorio idealista, como dicen sus críticos, sino una necesidad realista, como sostienen sus abogados. Franklin D. Roosevelt y Winston Churchill idearon la ONU para ganar la guerra, militar y políticamente, así como para establecer los cimientos de una paz duradera. La primera piedra del edificio fue la Carta Atlántica, suscrita en 1941 por el presidente de Estados Unidos y el primer ministro del Reino Unido. Después, en enero de 1942, Roosevelt y Churchill encabezaron a los líderes de 26 naciones, incluidos los de la Unión Soviética y China, en una “declaración por las Naciones Unidas”, basada en la Carta Atlántica, que reconoce la autodeterminación, la necesidad del desarme, los derechos humanos, el libre comercio y la libertad de religión. Los aliados lucharon como unas naciones unidas. En el cuartel general aliado del general Eisenhower se dispuso una banderola de color azul claro que oficialmente representaba la paz ofrecida por las Naciones Unidas a los pueblos sometidos de Europa. La ONU, pues, no fue durante la Segunda Guerra Mundial un eslogan propagandístico, sino un actor. Según ha escrito Dan Plesch, autor de The beauty queen's guide to world peace, Churchill dijo a su médico durante la batalla de Arnhem: “Las Naciones Unidas son la única esperanza del mundo”.
¿Cuál es el nuevo escenario?
- George W. Bush ha hecho correr ríos de tinta para persuadir a la opinión pública de que la ONU dejó de funcionar en el conflicto de Iraq a causa de la negativa de otros dirigentes a secundar sus planes para hacer del mundo un lugar más seguro. No resulta fácil, sin embargo, concluir con Bush que Vladimir Putin, presidente de Rusia, y Jacques Chirac, presidente de Francia, vayan a pasar a la historia como huesos más duros de roer que Josef Stalin y Charles de Gaulle. Roosevelt y Churchill comprendieron que la cooperación era esencial para la supervivencia. Los desafíos que a principios del siglo XXI tiene planteados la sociedad internacional no son exactamente los mismos que los de 1945. Eso es evidente, sobre todo en el caso del terrorismo. Lo que diferencia a Pearl Harbor de los atentados del 11 de septiembre es que la agresión no procedió en el segundo caso de un Estado, sino de una organización difusa. Pero entre el escenario actual y el de 1945 también existen paralelismos. La cuestión es, al igual que sucedió entonces, cómo poner orden en el desorden internacional. Al final de la Segunda Guerra Mundial, la preocupación de las grandes potencias era qué hacer después del colapso de los imperios y el surgimiento de nuevos y frágiles estados en Europa, Asia y África. Pero la guerra fría, con el enfrentamiento entre Estados Unidos y la Unión Soviética, portadores de dos visiones antagónicas del mundo, arruinó las ambiciones de la ONU y congeló el desafío, que ahora, sesenta años después, se ha convertido en una cuestión caliente. Afganistán, como en la década de 1990 ocurrió con la antigua Yugoslavia; diversos países africanos, aunque sus muertos no parezcan ser estratégicos para Occidente, y Oriente Medio, con el caos de Iraq, son ahora parte del mismo desafío de hace sesenta años. ¿Cómo se puede impedir que estos estados se hundan en la inestabilidad? La Administración Bush, que pretende tener la solución en Iraq, bascula entre la visión de un mundo democrático y la reafirmación de Estados Unidos como única superpotencia que puede actuar unilateralmente. Canadá, potencia blanda y multilateralista, tiene otra idea sobre cómo poner orden. Pero tampoco lo tendrá fácil. Ante la reforma de la ONU, ha propuesto lo que denomina "responsabilidad de proteger", iniciativa con la que se autorizaría a intervenir en un país escenario de un genocidio o de crímenes de guerra. La propuesta, incluida en la agenda de Annan, es un reconocimiento del derecho de injerencia. Los países que se oponen argumentan que podría convertirse en una excusa para facilitar el intervencionismo de las grandes potencias. Entre los que rechazan la propuesta canadiense están Argelia, Egipto, Rusia y Siria.
¿Una organización irrelevante?
- La ONU nació prometiendo mucho pero ha logrado poco. No hace falta pensar como John Bolton, el flamante embajador de Estados Unidos ante el máximo organismo internacional, para aceptar esta realidad. Roosevelt fue acusado de idealista al inspirarse en la Sociedad de Naciones, iniciativa del presidente Woodrow Wilson, de quien los neoconservadores toman lo que les interesa. Los wilsonianos tradicionales creían, y creen, que las instituciones supranacionales proporcionan la necesaria legitimidad para que un Estado ejerza su poder. Es decir, rechazan la idea de que una sola nación, por iluminada que sea, pueda ser el juez mundial. Pero Roosevelt no fue un ingenuo. La Asamblea General fue creada como un foro para discutir los problemas mundiales y articular unas normas globales. Y el Consejo de Seguridad nació para hacer cumplir las normas y mantener la paz, aunque Roosevelt lo ideó, con sus cinco miembros permanentes y su derecho de veto, como un directorio de los grandes para poner orden, idea que se llevó el viento helado de la confrontación con la Unión Soviética. ¿Y la figura del secretario general? El cargo fue inventado para gobernar esta vasta maquinaria de forma moderada y eficiente. Sesenta años después, los resultados son desiguales. La Asamblea General se ha convertido en un foro más de recriminaciones que de diplomacia preventiva. El Consejo de Seguridad es ahora la mesa donde los grandes miden sus fuerzas. Y la figura del secretario general, debilitado por las acusaciones de corrupción y nepotismo, es la diana donde apuntan quienes pretenden disparar contra el organismo internacional. El mandato de la ONU sigue siendo global, pero, según Ramesh Thakur, ayudante del secretario general, su capital humano y sus recursos (un presupuesto anual de 10.000 millones de dólares) son "menores que los de un gran gobierno municipal". Los problemas son globales, pero el poder de decisión sigue en manos de los estados, que son los que pagan.
¿Está tocado Kofi Annan?
- La investigación del fraude en el programa Petróleo por Alimentos para Iraq, que permitió a Saddam Hussein mantenerse en el poder, ha herido a Annan en la víspera de la cumbre. El informe final de la comisión presidida por Paul Volcker, ex presidente de la Reserva Federal de Estados Unidos, exonera al secretario general de inmoralidad, pero le responsabiliza, junto con los miembros del Consejo de Seguridad, de la ausencia de autoridad a la hora de realizar las auditorías internas y controles administrativos. Esta crítica, unida al caso de la empresa suiza Cotecna, para la que trabajó su hijo Kojo antes de hacerse con un contrato, ha envalentonado a quienes disparan contra la ONU apuntando a la cabeza del secretario general. Annan, que ha subrayado que la reforma es "imperativa", descarta dimitir (su mandato termina en diciembre del 2006), aunque ahora ve disminuida su autoridad moral.
¿Qué fracasos y qué aciertos?
- La ONU tiene autoridad, como los mismos neoconservadores han admitido a regañadientes, pero no tiene poder. Simboliza una gobernanza global, pero no dispone de los atributos de un gobierno internacional. Esto, sin embargo, no explica todos sus fracasos, algunos clamorosos, como cuando en Ruanda sus oficiales hicieron como Pilatos. La organización no siempre ha desempeñado un papel decisivo en el mantenimiento de la paz, en promover el desarrollo o en combatir a los enemigos de la libertad y de los derechos humanos. Sin embargo, y a pesar de los mismos estados, la ONU puede reivindicar su labor en la descolonización (proceso que cambió profundamente un organismo básicamente de cultura europea en sus inicios), en la lucha contra el apartheid, en una larga relación de negociaciones de paz, en la extensión del imperio de la ley, en la promoción de los derechos humanos y de la igualdad entre los sexos, en la asistencia a los refugiados y en la defensa del medio ambiente. No ha sido ajena tampoco a la corrupción, como Iraq demuestra ahora, ni ha logrado evitar ser manipulada por poderes estatales, a menudo grandes y a veces pequeños. Pero el resultado es que la ONU resulta necesaria, como en 1945. La hiperpotencia tiene poder, pero no autoridad internacional.
¿Una caja de Pandora?
- El sistema heredado parece obsoleto. En el actual Consejo de Seguridad, cinco países (Estados Unidos, Rusia, China, Francia y Gran Bretaña) son los que deciden. Son miembros permanentes (los otros diez son rotatorios por un periodo de dos años) y tienen derecho de veto, por lo que pueden imponer su voluntad. ¿Es posible, entonces, reconocer a India o Brasil, por ejemplo, el poder de decidir entre la paz y la guerra al mismo nivel que Estados Unidos y China? Kofi Annan, al proponer el debate sobre la reforma, puede haber abierto la caja de Pandora, según sus críticos. En el siglo XX, los dos intentos de ordenar el mundo a través de organismos internacionales, la Sociedad de Naciones y la ONU, procedieron de los estados; ahora, ha sido Annan el que ha empujado, lo que ha puesto en guardia a los estados más celosos de su soberanía. Dicho de otra manera: ¿cabe la posibilidad de otro mundo con una sola superpotencia?
¿Nuevos miembros permanentes?
- En el debate sobre la ampliación del Consejo de Seguridad se han considerado todo tipo de fórmulas. Un primer grupo, conocido por G-4 e integrado por Alemania, Japón, India y Brasil, inicialmente se mostró partidario de un Consejo de Seguridad con 25 miembros. Los países del G-4 deberían ser, según su primera propuesta, miembros permanentes y con derecho de veto, pero finalmente han renunciado a su segunda petición. Otro grupo, el denominado Club del Café, está integrado por potencias medias, entre otras Italia, Pakistán, Colombia, México y España. Propone un Consejo de Seguridad con 25 miembros, pero ninguno de los diez nuevos miembros sería permanente, sino que todos serían rotatorios. Y hay un tercer grupo, el de los países de la Unión Africana, que primero propuso el ingreso de once nuevos miembros, de los que seis serían permanentes y con derecho de veto.
La propuesta del G-4 es razonable, ya que reconoce el papel de Japón y Alemania, segunda y tercera economías del mundo, y hace un hueco a India, la segunda potencia demográfica, y otro a Brasil, el gigante latinoamericano. Por eso los integrantes del G-4 se las prometían felices. El pasado 25 de julio, anunciaron la conclusión de un acuerdo con los 53 países de la Unión Africana por el que sus propuestas se fundían en una. El G-4 renunció a ingresar con derecho de veto y logró que los africanos hicieran lo mismo para evitar el veto de los grandes. A cambio, aceptaron el ingreso en el Consejo de Seguridad de otros once miembros, de los que seis serían permanentes: dos para África, dos para Asia, uno para América Latina y uno para Europa. Pero una cosa es proponer y otra que te lo acepten. Para que una propuesta de reforma sea aprobada por la Asamblea General hace falta un mínimo de 128 votos. Y, además, el G-4 puede ser víctima de un pacto por el que sus integrantes decidieron entrar en bloque: o todos o ninguno. EE. UU., que sólo apoyaría a Japón e India, limitaría la ampliación, como mal menor, a 19 o 20 miembros. La UE, para variar, está dividida. Francia y Gran Bretaña, con tal de que no les pidan sus sillones para hacer sitio a un representante comunitario, respaldan a Alemania, iniciativa que no es apoyada ni por Italia ni por España. Pakistán, que se ha dotado de armas nucleares después de tres derrotas militares, no quiere verse empequeñecido por una India reconocida como grande. Y China, con los libros de historia en la mano, no puede ver a Japón ni en pintura. ¿Cuál será el resultado de la iniciativa? Lo chocante es que, al atar el G-4 su destino, España no necesita decir no a Alemania, sino que basta con que no diga sí a Brasil. Y Pakistán no tendrá que oponerse a su rival histórico. "Olvídese de la ampliación", dice una fuente democristiana alemana.
¿Veto al derecho de veto?
- Una de las novedades del debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad es la aspiración de un grupo de países a vetar el derecho de veto, que consideran una anomalía del sistema internacional. Países como Suiza, Chile, Nueva Zelanda y España han alzado sus voces contra la norma. Pero la reacción de los cinco grandes ha sido contundente. Rusia, por ejemplo, la ha calificado de "inaceptable". Y los otros cuatro no le van a la zaga. Estados Unidos no comparte la idea de que la ampliación a 25 o 26 miembros permitirá democratizar el máximo órgano de poder. Para Washington, una ampliación no limitada no haría más que complicar el funcionamiento del Consejo de Seguridad. Y sobre el veto al derecho de veto, la Administración Bush comparte la posición rusa: es inaceptable.
¿Un sujeto o un objeto?
- John Bolton, nada entusiasta de los organismos internacionales, explicó en una entrevista concedida en el año 2000 cuál sería su Consejo de Seguridad ideal. "Si tuviéramos que rehacer el Consejo de Seguridad hoy, yo propondría que sólo hubiera un miembro permanente, ya que es el auténtico reflejo de la distribución del poder en el mundo", dijo. Ahora, como embajador estadounidense ante la ONU, no se ha ablandado. A finales del pasado mes de agosto, Bolton salió al paso de la reforma con una contrarreforma. En un documento de 32 páginas, siete menos que el proyecto patrocinado por Annan, Bolton ignoró los pasajes en los que el comité propone que la Asamblea General pueda desempeñar un mayor papel y rechazó de plano la posibilidad de que la ONU cuente con una permanente fuerza militar conjunta, idea ya puesta sobre la mesa de la Sociedad de Naciones en los años veinte por un diplomático francés. Bolton ha formulado unas 750 enmiendas al documento de la reforma y ha instado a las partes a tenerlas en cuenta antes de la cumbre de Nueva York. Bolton ha dicho no a toda referencia a los objetivos aprobados para el año 2015 por la cumbre del Milenio en lo referente a pobreza, educación y enfermedades; no a un compromiso por el que los países desarrollados ayuden a los subdesarrollados con el 0,7% de su PIB (Estados Unidos da el 0,2%); no al Tribunal Internacional de Justicia; no a una acción concertada ante el cambio climático como la propuesta por el protocolo de Kioto, y no a la posibilidad de que los grandes avancen hacia el desarme nuclear. En síntesis, Washington se niega a todo compromiso que signifique un aumento de la ayuda económica al exterior y teme que toda ampliación del Consejo de Seguridad no sólo disminuiría su eficacia, sino que reduciría su propia influencia en el órgano de poder.
¿Es posible, con estas posiciones encontradas, alcanzar un consenso internacional sobre cómo debe ordenarse el desorden? Unos se dicen convencidos (hipócritamente, según Washington) de que más multilateralismo reforzaría a la ONU, que podría actuar como un sujeto. Otros prefieren ver a la ONU como un objeto, ya que consideran que más multilateralismo sólo haría que la organización fuera más irrelevante. Henry Cabot Lodge, embajador de Estados Unidos ante las Naciones Unidas en los años cincuenta, advirtió: "La ONU no fue creada para que nos llevara al cielo, sino para evitar que fuéramos al infierno".
